城管執法：亟待探索間接與柔性的范式轉型

王震國

關鍵詞 城管執法 社會矛盾 制度完善 理念創新

導讀：我國現實中不少城市的城管行政綜合執法，由于認識的失誤、行為的失范、配套的失衡，實際工作中始終存在管理與被管理者各執其理、互相敵視、矛盾高發的態勢。因此，間接與柔性的政府行政，是轉型期國家或城市的必然選擇，意味著由傳統管控的一次審批替代過程監督、隨意干預視作日常管理，甚或權力尋租成為行業潛規，轉為信息透明的告知、許可事項的備案、依法常態的監督、破解矛盾的服務。

間接與柔性的政府行政，是轉型期國家或城市的必然選擇。它意味著政府行政將由所有事項未經許可一律不準的事前申批，轉為未予不準全部許可的事前明示；由傳統管控的一次審批替代過程監督、隨意干預視作日常管理，甚或權力尋租成為行業潛規，轉為信息透明的告知、許可事項的備案、依法常態的監督、破解矛盾的服務。

聯系當前我國城市管理行政綜合執法中層出不窮的“貓抓耗子”式的管理亂象，以及時有發生的社會群體性爭斗事件，探索間接與柔性的城管行政綜合執法正當其時。這種國際化、民本化、簡約化的行政管控模式，既是政府行為方式透明化、民主化、科學化的昭示，也符合事物發展與運行的內在機理，更有利于降低政府的行政成本，提高管理的綜合績效，弱化管理與被管理者的多元博弈，并大大減少轉型期社會矛盾的誘發。

城市管理行政綜合執法作為現代意義上的城市管理的重要范式，本該成為城市行政優化的助推劑和潤滑油。然而，我國現實中不少城市的城管行政綜合執法，由于認識的失誤、行為的失范、配套的失衡，實際工作中始終存在管理與被管理者各執其理、互相敵視、矛盾高發的態勢。其主要原因有五：概念不清——想的是大城管，配的是小城管，要的是雜城管，投的是弱城管，結果是難城管；制度缺失——中央無主管、城市兼職管、一線無法管，無法可依、無規能循、無章被遵；投入不足——人力、物力、財力、精力、合力不足；要求過高——來自政府、市民對城管的脫離社會發展階段以及地方現實的過度要求；方式不妥——主謂式執法、強制性取締、簡單化管控。

改變我國城市管理行政綜合執法差強人意的現狀，須破解五大矛盾，即：人力與任務的矛盾，財力與需求的矛盾，能力與難度的矛盾，職責與執法的矛盾，可能與期望的矛盾。要推進五大優化，包括：理念前衛清晰——城管行政綜合執法的設定范圍、綜合配套、管理目標、政府投入、服務管理應完全一致；制度完善適應——城管行政綜合執法中央應有主管部門、城市實行廣義城管、一線開展特色服務，而且要有明確的立法、有特定的規范、有專門的章程；投入足額到位——按經濟社會發展階段的實際需要、根據當地城市的實際可能投足人力、財力、物力；要求切合實際——依照國家法律、聽從市民意愿、遵循系統標準，開展與時俱進、因地制宜、循序漸進的執法；方式方法優化——城市管理行政綜合執法既要合法，也要合情、合理，不僅疏堵結合，更應個案有別、協調有序。

在此基礎上，城市應積極探索具有政府行政方式質變意義的間接與柔性的城管行政綜合執法。一是在總結既往、直面當代、前瞻未來的基礎上，編制明晰、適合、可行的城管事項，并實行非不即可的管理與行政執法范式的轉變。二是倡導程序前置與內涵的人性化，由傳統城管行政綜合執法的事中取締、驅離、罰沒，改為事先明示、備案、登記。三是改變傳統的管控模式，由以往城管行政的直接執法、主謂管控、現場調解，改為先行告知、平等對話、庭內調解。四是做好管理與執法的合理分工和協作配合，即：管理到位，以減少一線執法的需求；執法換位，以減少官民抗法的可能；立法正位，以減少執法違法的機會。五是搞好法外的服務疏導，即：以服務代管理、以道理代法理，以情理換心理、以真理化無理；真實、真誠、真心服務；疏導、引導、輔導感化。六是管理與執法方的換位思考，即：對被管控方由“斷生路”變為“找出路”，由“野蠻整治”變為“真誠服務”，由只顧“市容”變為兼顧“繁榮”。七是管理與執法者的規范提高，即：管理規范——建章立制、嚴明紀律、精細管理、全面考核；形象重塑——以誠相待、以民為本、實事求是、律人律己；承負重任——權為民用、利為民謀、責任到人、辦事到位；與時俱進——與經濟建設吻合、與社會發展同步、與人的提高一致、與民主法制協調。

同時，實行多元、適應、適合、適度的許可管理，諸如：地方制定專門條例——對攤販的營業許可條件、許可的營業項目、營業時間、營業地點、攤位結構、食品衛生要求及操作規范、相關責任與義務、收費與處罰依據等，作出細致、明確的規定；部門實行行政許可——愿意遵守條例的攤販，按先來后到的時間順序，根據當地的市場容量，發給許可證，獲得行政許可；社會開展聽證許可——攤販設攤時間、地點、規模、類型，須經當地一定人數的居民聽證同意；協會予以自律維權——組建攤販協會，入會作為攤販經營許可的必備條件，協會有義務對攤販進行規范、自律，也有義務替攤販維權申訴，用以減少攤販單獨與管理、服務、出租方發生矛盾。總之，要實行鼓勵、許可、規范、禁止等舉措的多元并舉，如：鼓勵商販到居民區街道、小巷設攤，方便居民就近購物；允許商販在車流少的街道，開展時段性設攤；組織商販到固定的室內商場集中設攤，予以規范管理，提供優質服務，減免攤位及管理費用；禁止商販在主干道占道經營和隨意流動設攤。

可以相信，通過中國新一輪改革開放中接軌國際的理念創新、程序理性、行為規范、標準重構、評監公正，間接與柔性的新城管行政綜合執法，一定能綻放出時、度、效科學統一，平衡、協調、可持續的中國特色的法理之花。

■責任編輯：張 煒