城鎮化的中國特色

胡鞍鋼

中國已經開創出一條別人沒有走過的城鎮化新路。未來數十年，中國的工業化、城鎮化、信息化、農業現代化將更加協調、更加同步，中國將迅速由城鄉四元結構向一元結構轉變，這將為2020年全面建成小康社會，2050年建成社會主義現代化國家的目標實現奠定決定性的基礎。

城鎮化是我國現代化建設的歷史任務和擴大內需的最大潛力所在，也是現代中國經濟社會轉型道路的基本線索。中國要積極穩妥推進城鎮化，堅持大中小城市協調發展、合理布局，走中國特色的新型城鎮化之路。這是一條以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化新路。

從二元結構到四元結構

新型城鎮化是中國特色的社會主義城鎮化道路，它大大地不同于發達國家走過的城市化道路和其他發展中國家經歷的城市化道路。

首先，中國走出了一條中國特色的城鎮化與經濟社會轉型之路，即經歷了從二元結構（1949～1977年）、到三元結構（1978～1991年）、再到四元結構（1992年至今）的歷史軌跡。這主要是因為中國農村地區工業化興起，使農業剩余勞動力轉移到非農業產業，先是離土不離鄉、就地轉移到鄉鎮企業，在農村地區形成農業與鄉鎮企業并存的二元結構；加上城鎮部門，構成與其他發展中國家不同的經濟社會三元結構。在上世紀90年代下半期，鄉鎮企業就業飽和有所下降，農村勞動力大規模從鄉村遷往城鎮地區、甚至跨地區遷往其他地區主要從事非正規就業，又在城鎮地區形成正規就業與非正規就業（還包括個體工商戶、民營企業等）并存的二元結構，與農村農業和鄉鎮企業，構成中國經濟社會所獨有的四元結構。

其次，中國城鎮化的規模和速度都是歷史罕見的。根據2010年第六次人口普查數據，全國離開戶口登記地半年以上的流動人口達2.61億，占全國總人口的近20%，這相當于美國總人口的84%、日本總人口的2倍。這一時期中國城市化的速度也是世界罕見的，英國、美國、法國等發達國家的城市化，大致經歷了100年、60年和65年實現了從20%到50%的跨越，而中國僅花了30年；德國和巴西分別從36%左右水平提高到50%分別使用了29年和14年；而中國僅使用了11年。

再次，與其他發展中大國城鎮化過程大為不同的是，中國避免了其他發展中國家所出現的大規模城市貧民窟。聯合國人類居住署將貧民窟定義為：以低標準和貧窮為基本特征之高密度人口聚居區。當大量人口從農村聚集到城市時，占據了無人的空地，在上面蓋住宅，并配套建起簡易的市政基礎設施，包括馬路、下水道、供水供電線路等。印度1990年貧民窟人口達1.3億，到2001年升至1.58億，在2005年略降至1.1億，規模依然龐大。根據聯合國數據顯示，2007年巴西、墨西哥和阿根廷城市貧民窟人口比重分別達到28%、14.4%和23.5%。雖然按照該數據，中國的城市貧民窟人口比例達31%，但中國與印度、拉美的貧民窟還存在較大差異，尤其是由于社會保障和基本公共服務均等化政策，城鎮貧困人口和非正規就業人口的基本社會保障和公共服務得到保障。這是中國與其他國家不同之所在。

四化同步破解四元結構

從城鎮化的政策方針來看，中國不斷調整，與時俱進，以適應經濟社會發展的新形勢。因此，中國城鎮化之路的獨特性可以概括為：具有不斷創造性，例如農村工業、鄉鎮企業，城市非正規就業，開始進行公共服務均等化；避免了大規模的貧民窟；人力資本投資，基本可以安居樂業，“樂業”目前基本實現，“安居”尚有不足；因而，形成了從二元到三元結構、再到四元結構，為此加快城鄉發展一體化，依靠工業化、信息化、城鎮化和農業現代化四化同步發展，共同破解四元結構。

從四化同步破解四元結構來看，繼續推進工業化就是要使工業化繼續成為城鎮化的核心推動力，使工業化能夠“武裝”農業生產、促進農村發展，使工業和農業相互協調、共贏發展。這既包括提高農業機械化水平，提高農業勞動生產率；也包括發展農村鄉鎮企業，將鄉鎮企業導向規范的工業園鎮，走上產業集群化道路，從而化解鄉鎮企業資本缺乏與技術不足、分布過散與配套設施不全等問題，產生產業集群效應。推動信息化就是要以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，使信息化成為推動工業化升級的核心力量，并為城鎮化中城鄉治理和社會管理提供信息平臺。特別是，除了建設信息技術、信息基礎設施等促進工業、農業、服務業外，還需充分利用信息化改造經濟與社會、城鎮與鄉村各個方面，在引領工業化的同時，也要促進城鄉治理和社會管理信息化，加速提高人們的生活設施、生活質量，充分發揮后發優勢、盡早實現跨越式發展。農業現代化就是要通過工業化和信息化改造傳統農業，促進農業的現代化轉型，使農業勞動生產率大幅度提高，進一步“擠出”農業剩余勞動力，為工業服務業和城鎮化提供充足的勞動力“蓄水池”。

簡而言之，四化同步破解四元結構，就是要形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工業化和城鎮化，并在工業化和城鎮化良性互動的基礎上，推動信息化和工業化深度融合，推動農業現代化和城鎮化相互協調發展。四化同步破解四元結構落實在城鎮化相關政策上，就是要進一步推進農業現代化、農村工業化、農民工市民化和基本公共服務均等化。

農業現代化是指一系列農業基要函數連續發生變化的過程，即現代農業要素不斷增加。這要求國家和社會對現代農業要素不斷強化投入，進一步改善農業基礎設施、提高農業機械化水平、加強農業特別是糧食綜合生產能力建設，不斷推進農業生產組織化、專業化、產業化、差異化和高附加值化。

農村工業化就是要大力發展鄉鎮企業，并進一步促進鄉鎮企業集聚化。既要提升鄉鎮企業運營水平，促進生產服務特色化、綠色化、高效化，為農業剩余勞動力轉移創造更多的有效就業崗位，緩解城市壓力，也要通過不斷促進要素集聚，從“隊（村）-社/鄉-鎮”不斷走上產業集群化道路，集中提供政府公共服務、金融保險和物流等社會服務，發揮規模經濟效應。

農民工市民化就是使城鎮進城務工的農民工能夠真正“樂業”又“安居”，平等享有公共服務，在勞動報酬、勞動時間、節假日安排和工作條件等方面享有同等權利。2011年，我國城鎮化率已達到51%；與此同時，戶籍人口的城鎮化率卻只有35%。穩步推進農民工市民化，就需要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務，避免大規模貧民窟的出現，逐步改變城鎮內部的二元結構。

基本公共服務均等化這就需要繼續推進城鄉經濟社會發展一體化，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋國情、可持續的基本公共服務體系，加快城鄉生活水平和公共服務水平趨同。城鄉居民在收入、社會保障、公共服務等方面的差距依然巨大。大力推進城鄉基本公共服務均等化，就需要加大統籌城鄉發展力度、加強社會建設、加大社會投入、改善社會管理，使他們能夠真正平等享受基本公共服務。

新型城市化道路是一條中國特色的社會主義城鎮化道路，它經歷了“二元”結構轉向“三元”結構，“三元”結構轉向“四元”結構，并最終由“四元”結構轉向“一元”結構。只有通過工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化”同步發展來破解四元經濟社會結構難題。

中國已經開創出一條別人沒有走過的城鎮化新路，它是中國社會主義優勢的集中體現，未來數十年，中國的工業化、城鎮化、信息化、農業現代化將更加協調、更加同步，中國將迅速由城鄉四元結構向一元結構轉變，這將為2020年全面建成小康社會，2050年建成社會主義現代化國家的目標實現奠定決定性的基礎。

（作者系清華大學國情研究院院長、教授）

觀點碰撞

城鎮化發展要做好頂層設計

在城鎮化過程中，政府的行為非常重要。要妥善處理好市場“無形的手”和政府“有形的手”之間的關系。就業必須靠市場，不能人為地造城，而是要發揮市場的作用，順勢而為，依托產業基礎來推進城鎮化。在城鎮化的過程中應尊重農民的意愿，不能是政府的一廂情愿。

當前，國家應該盡快出臺城鎮化發展規劃，做好頂層設計。以規劃為龍頭來規范政府的行為，避免過去的種種教訓，而是要穩步推進，把城鎮化、工業化、信息化加以協調發展，把地方政府的權力放在規劃和法律的籠子里運行。

城鎮化規劃盡快出臺的另一個重要意義在于，只有規劃出來，讓大家看到事權有多大，才會有相應的財力匹配。現在農民工市民化的預算分列在不同的項目中，比如教育、保障建設等等。事權增加之后，這些項目支出的量也會增加，但到底需要增加多少還是要根據規劃而定。

新型城鎮化強調尊重市場

新型城鎮化是在社會主義市場經濟新制度下推進的城鎮化，與計劃經濟體制下政府主導的城鎮化不同。新型城鎮化強調尊重市場，尊重農民的產權、自由遷徙權、自由擇業權、自由交易權，強調在公平競爭下讓人口和生產要素在城鄉之間自由流動。政府只在城鎮規劃、公共服務、秩序維護等方面發揮作用，將城鎮建設、產業發展等主要交給市場。從歷史的經驗來看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了農業剩余后，人們拿出部分產品到市場交易，隨著市場交易的繁榮，有一部分人從農業中分離出來，專門從事商業等。他們選擇有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。中國改革開放以來的城鎮化之所以取得了比改革開放前大得多的成就，原因就在于改革開放后市場化得到了快速推進。但是中國目前的城鎮化仍然滯后于自身的工業化水平和城鎮化國際平均水平，原因也在于我國的市場化還沒有得到應有的推進。

名詞解釋

◆“四元結構”：農村農業和鄉鎮企業二元結構+城鎮地區正規就業和非正規就業二元結構

◆“四化”同步：工業化、城鎮化、信息化和農業現代化同步發展