行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式探討

曾茵

摘要：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府履行行政職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，在我國公共服務(wù)體系中發(fā)揮著重要作用。然而，目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中仍存在諸多不合理的癥結(jié)，因此進(jìn)一步推進(jìn)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；國有資產(chǎn)；集中管理；市場(chǎng)化經(jīng)營

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府履行行政職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，在我國公共服務(wù)體系中發(fā)揮著重要作用，直接或間接地影響到社會(huì)公眾的切身利益。經(jīng)過多年的建設(shè)與積累，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)已達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模，呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢(shì)。根據(jù)《2009年中國會(huì)計(jì)年鑒》資料，截至2009年底，全國國有資產(chǎn)總量為43.01 萬億元，其中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)達(dá)到12.8萬億元，占全國國有資產(chǎn)的22.89%。2006年5月《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的公布實(shí)施，把我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作推進(jìn)到一個(gè)嶄新的階段，并在實(shí)踐中取得了一定的成效，但遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求。目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中仍存在資產(chǎn)配置不合理、使用效率不高、資產(chǎn)流失嚴(yán)重等諸多癥結(jié)，因此進(jìn)一步推進(jìn)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革勢(shì)在必行。

一、我國行政事業(yè)單位固有資產(chǎn)的基本情況

（ 一 ） 概念和特點(diǎn)

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用、在法律上確認(rèn)為國家所有、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。包括行政事業(yè)單位用國家預(yù)算資金形成的資產(chǎn)，國家調(diào)撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的表現(xiàn)形式為 ： 流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、長期投資和其他資產(chǎn)。其基本特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：

第一行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占有使用的主體是行政事業(yè)單位。這里的行政事業(yè)單位泛指黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其附屬經(jīng)營服務(wù)單位。

第二行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)不以贏利為目的。相對(duì)于企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)追求利潤最大化的特點(diǎn)而言，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主要目的是滿足行政事業(yè)單位履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的需要。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)一般不直接用于經(jīng)營，具有配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性、使用目的的服務(wù)性、資產(chǎn)使用的非贏利性等特點(diǎn)。

第三行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要靠財(cái)政撥款形成和維持運(yùn)轉(zhuǎn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具有非贏利性，基本不產(chǎn)生利潤，固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊。因此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)沒有自我補(bǔ)償、自我積累的能力，主要依靠國家財(cái)政撥款進(jìn)行購建、更新和維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在問題

長期以來，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)沿襲“國家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”，使得依靠財(cái)政資金積累下來的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分散在各個(gè)部門，由于分散管理和監(jiān)管乏力，使作為所有者的國家產(chǎn)權(quán)虛置、管理失控，造成國有資產(chǎn)配置失衡，浪費(fèi)驚人，流失嚴(yán)重，使用效率低下。此外，體制不順是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理弱化的一個(gè)根本問題。目前，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度存在的問題主要為： （1）存在賬外資產(chǎn)，賬實(shí)不符，管理失控。目前，為數(shù)不少的行政事業(yè)單位都有部分賬外資產(chǎn)，而且長期不進(jìn)行資產(chǎn)清點(diǎn)。特別是近年來因辦公住房條件的改善和信息化發(fā)展的需要，各單位購置資產(chǎn)的資金來源渠道很多，管理分散，單位未能將其登記在冊(cè)，形成大量的賬外資產(chǎn)。對(duì)于資產(chǎn)的處置和報(bào)廢也不及時(shí)，造成國有資產(chǎn)的大量流失，但是這些資產(chǎn)仍然在賬面上存在，勢(shì)必造成了會(huì)計(jì)信息失真，會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確，賬實(shí)不符。（2）單位管理意識(shí)淡薄，隨意買賣現(xiàn)象嚴(yán)重。目前行政事業(yè)單位在資產(chǎn)處置方面，尚無一套較為完整的審批監(jiān)督制度。有些領(lǐng)導(dǎo)隨心所欲，隨意變賣、低價(jià)處置資產(chǎn)；單位領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，國有資產(chǎn)流失也相應(yīng)頻繁。（3）缺乏責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制，資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)嚴(yán)重。大多數(shù)行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)的管理制度不健全，普遍存在“重錢輕物”、“重物輕管”現(xiàn)象。在資產(chǎn)購置上存在隨意性、盲目性，不計(jì)成本、不計(jì)效益，追求“高精尖”、“功能全”，重復(fù)購置和不適當(dāng)購置現(xiàn)象普遍存在。（4）資產(chǎn)管理分散，相應(yīng)的法律、法規(guī)及政策措施滯后。目前國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門有國有資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)部門、房地產(chǎn)管理部門、紀(jì)檢審計(jì)部門等。這些部門的職責(zé)劃分不規(guī)范，資產(chǎn)的購建掌握在各單位手中，造成資產(chǎn)的實(shí)際占用權(quán)、處置權(quán)等全部集中在各個(gè)占用單位，要進(jìn)行跨部門、跨單位配置幾乎不可能。另外，我國對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政事業(yè)性單位出現(xiàn)的變化和改革也缺乏深層次的研究，我國頒布的《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法》主要是針對(duì)存量資產(chǎn)，而對(duì)于資產(chǎn)的形成這一關(guān)鍵步驟未做任何規(guī)定。

二、改革現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的必要性

（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的要求

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，傳統(tǒng)管理體制所暴露出的問題日益突現(xiàn)出來，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革現(xiàn)有行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能已是大勢(shì)所趨。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能表現(xiàn)為行政，其行使 “政”的職能要面向社會(huì)。即維護(hù)市場(chǎng)秩序，為投資經(jīng)營者提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，是政府的首要任務(wù)。有鑒于此，將政府原有高度重合的兩種職能分離開來，把目前分散在許多政府機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)管理職能“集中”起來，“移交”給國有資產(chǎn)專職管理機(jī)構(gòu)，使其能夠獨(dú)立地，完整地行使國有資產(chǎn)管理職能，其它部門則把職能完全轉(zhuǎn)移到一般社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理方面，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)必然要求。

（二）深化國有資產(chǎn)管理改革的要求

國有資產(chǎn)按性質(zhì)分，可分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指由企事業(yè)單位占用，投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)過程中或按企業(yè)要求經(jīng)營使用的國有資產(chǎn)；非經(jīng)營性國有資產(chǎn)指行政事業(yè)單位占用，不投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)過程中的國有資產(chǎn)。二十多年來，理論界和各級(jí)管理部門已對(duì)國有資產(chǎn)管理體系，作了很多探索，涌現(xiàn)出以深圳、上海和武漢為代表三種改革模式，并逐步建立了“國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)—國有資產(chǎn)經(jīng)營公司—企業(yè)”三層次的國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體系。但與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求還存在差距，對(duì)國有資產(chǎn) 管理體制改革的任務(wù)還沒有完成，需要進(jìn)一步的思考和探索。

三、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)新型管理模式

為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，建立起符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理新體系，使行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理走上規(guī)范化、專業(yè)化、市場(chǎng)化的軌道，確保國有資產(chǎn)的保值增值，提高資產(chǎn)的使用效益。該模式的核心是組建一個(gè)由國資委授權(quán)，代表地方政府行使所有者權(quán)力的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，通過改革產(chǎn)權(quán)，構(gòu)造新的國有資產(chǎn)運(yùn)營主體，將原來分散的非經(jīng)營性資產(chǎn)變成經(jīng)營性資產(chǎn)，進(jìn)而對(duì)資產(chǎn)實(shí)行集中管理、統(tǒng)一配置，并通過資產(chǎn)運(yùn)營變成資本，進(jìn)行資本運(yùn)作。（作者單位：微山縣財(cái)政局）