鄉鎮政府走出行政執法“囧境”的法律實效性分析

房偉龍

【摘要】鄉鎮人民政府（以下簡稱鄉鎮政府）是我國政權體系中最基層一級，直接面對老百姓，處于依法管理社會事務的最前沿陣地，與群眾的接觸最頻繁、聯系最直接，如何有效做好鄉鎮政府的行政執法工作，是建設法治政府的重要一節。針對當前鄉鎮政府存在的責權不對稱、權責不統一問題，本文主要從立法、執法、普法等方面就鄉鎮政府如何走出實際執法過程中面臨的法律缺失“囧境”進行了探討。

【關鍵詞】鄉鎮政府；行政執法；實效；責權對稱

鄉鎮政府行政執法面臨的“囧境”

案例一

某鎮政府接到一個關于環境污染的電話投訴，內容是：某村水田被附近一蝦米加工作坊排出的臭水污染了，請求鎮政府采取整治措施。該鎮屬沿海鄉鎮，水產養殖十分興盛，各類海產加工場較多，該鎮政府對這些加工場的管理也是“有心無力”，因為鎮政府沒有環保執法權，對于以上行為，鎮政府只能通過報告縣環保局進行依法處理。但在縣環保局處理前，該蝦米加工作坊的污染行為仍然繼續。

案例二

某鄉政府開展了安全生產大整治活動，其中在河道采砂安全專項排查方面，發現5處非法采砂點。雖然鄉政府多次組織開展工作，但是均因無法定的行政強制執法權，而不能采取行之有效的懲治措施，只能報告縣水利局派員對非法采砂點依法取締。但在縣水利局處理前，鄉政府只能“眼睜睜”地看著非法采砂點繼續從事違法行為。

諸如此類，鄉鎮政府在社會治安、安全生產監管、人口和計劃生育等方面還負有不可推卸的責任，但鄉鎮政府并不具備法定行政執法權。鄉鎮政府是行政組織最基層，縣（區）政府可對其下達行政命令來落實工作，但鄉鎮下面是村（社區）一級，而村（居）民委員會卻不屬于行政組織，而是群眾民主自治組織，鄉鎮政府與它們是指導與被指導的關系，并不具備行政上的命令性，所以鄉鎮多是依靠黨的基層組織村（社區）黨組織來開展工作，但這種間接行政的效能是有限的，許多政策與工作任務主要還是要依靠鄉鎮政府自身來完成，而且這些工作多涉及鄉鎮地方經濟發展與社會穩定，所以鄉鎮的上級黨委、政府都十分重視，故對鄉鎮政府采取 “一票否決”的包干責任制，所以就在客觀上形成了鄉鎮政府的無限責任與鄉鎮政府的無配套行政執法權的鮮明對比。鄉鎮政府作為行政組織雖有如此多的行政責任，但法律法規并未賦予鄉鎮與之相對稱的行政執法權，即鄉鎮基層政權存在嚴重的責權不對稱、權責不統一現象，這就使得鄉鎮政府在實際執法過程中面臨缺失法律依據的“囧境”。

責權對稱，是法理的重要體現，權責統一是行政法的基本原則。權責不對稱、權責不統一，削弱了鄉鎮政府行政權威性，造成了鄉鎮政府的職能錯位、無所適從和行政執法效率低下等問題的出現，嚴重影響基層行政執法的實效性。對此，如何讓鄉鎮政府走出實際執法過程中面臨缺失法律依據的“囧境”，使得基層行政執法具有實效性成為當前一個重要議題。

從實效性角度分析走出行政執法“囧境”對策

（一）行政執法實效性內涵

“法律的效力基礎問題是法學和司法的核心問題，實效主義法學關注法律的實然效力和應然效力的統一”，而行政執法的實效性正是強調法律從實效性角度出發，通過采取最優的法律手段有效地實現行政執法目標，不推諉、不耽擱及時地解決問題。其中，法律手段主要包括立法、執法、普法等方面。

（二）實效性對策淺析

針對鄉鎮基層行政執法所面臨的缺失法律依據的“囧境”，現從加強立法、執法監督、普法宣傳等法律層面提出如下實效性對策：

1、加強行政立法，擴大基層執法權

我國現行的法律法規，明確規定行政執法主體是縣級以上人民政府及其主管部門，而鄉鎮無行政執法的權力，僅有部分接受委托執行區域內經濟計劃、保障人民群眾的權益、辦理上級政府交辦的任務等職責。對此，建議通過立法的方式，擴權強鎮，將鄉鎮人民政府納入行政執法管理網絡，即依照《中華人民共和國憲法》第一百零七條、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條和有關政策、法律精神，建議采取按照“行政執法主體與承辦主體相對分離，執行機構向鄉鎮政府（街道辦事處）延伸”和“行政執法主體向鄉鎮政府（街道辦事處）延伸”等兩種模式，推行由鄉鎮政府（街道辦事處）作為執法或承辦主體從而行使有關政府行政主管部門的全部或部分行政執法權的工作制度，實現鄉鎮基層政權有效實施社會管理，提供公共服務，不斷建立和完善責權對稱、權責統一的基層行政管理體制。

2、加強執法監督，實行激勵制度

對鄉鎮政府在實際行政執法過程中是否作為要強化監督。首先，必須規定鄉鎮政府（街道辦事處）和上級行政主管部門的的行政執法管理權限，明確執法主體或承辦主體，切實達到如果發生違法行為，要求鄉鎮政府必須立即組織進行行政執法的效果，例如在發生上述案例一、二等中所陳述的非法行為時，鄉鎮政府會在第一時間開展行政執法，有效打擊違法行為，切實保障群眾合法權益。如果被賦予行政執法權的鄉鎮政府，不作為或沒有切實履行法律法規所規定的職責，則應追究該其法律責任。其次，實行執法監督，有償激勵監督。鄉鎮處于基層一線，社會治安等各類情況較為復雜，為切實提高基層政權行政執法的有效性，建議對行政執法實行社會監督，同時采取有償激勵監督制度。

3、堅持有的放矢，提高普法實效

法制宣傳工作具有社會性、長期性、連續性等特點，加上鄉鎮地處基層，必須著眼于不同的對象，突出不同的內容，做到注重實效，有的放矢，扎實開展普法宣傳工作，不斷增強基層群眾的法制觀念。可通過建設普法人才隊伍，提高普法宣傳軟實力，開展反面案例宣傳，加強對群眾警示教育等措施切實提高農民的法律素質。

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