北京城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化建設(shè)后續(xù)發(fā)展的思考

馮曉英

城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化建設(shè)是北京市委市政府落實中央提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，從北京現(xiàn)實出發(fā)做出的重大戰(zhàn)略部署。遵循“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、政策創(chuàng)新”的原則，北京市從2009年北塢、大望京2個試驗點起步，到2010年向50個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村推進(jìn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化建設(shè)已經(jīng)走過了3年的實踐路程。我們通過對海淀區(qū)和豐臺區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村的調(diào)研，對北京城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化建設(shè)的成績、面臨的困難有了深入了解，據(jù)此提出對城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村后續(xù)發(fā)展的對策建議。

調(diào)查點城市化建設(shè)的基本現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化建設(shè)是一個涉及人、地、房、資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)、體制等多方面改革的系統(tǒng)工程。按照市政府提出的要求，是用兩年的時間完成舊村拆遷，啟動回遷安置房建設(shè)，同步推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革、整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居、集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)、社會重建和綠化等工作，使農(nóng)民獲得資源權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、平等權(quán)和民主權(quán)，最終實現(xiàn)農(nóng)民的市民化。從海淀區(qū)、豐臺區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化建設(shè)的實踐看，目前已經(jīng)基本完成了調(diào)規(guī)劃、調(diào)立項、調(diào)土地、拆舊村、建回遷小區(qū)等前期建設(shè)任務(wù)，并在集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革、產(chǎn)業(yè)功能定位方面有了新的突破。

海淀區(qū)和豐臺區(qū)共有16個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村，占50個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村的32%。總占地面積23平方公里，拆遷前有戶籍人口7.2萬人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口3.5萬人，流動人口45萬人。按照綜合改造計劃，16個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村需要建設(shè)用地440公頃，其中回遷安置用地168公頃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地及籌資所需的商品房用地272公頃。

土地置換是城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化建設(shè)的起點。按照村民宅基地1：1置換或者人均50平方米的住房標(biāo)準(zhǔn)，以及勞均50平方米的產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，海淀區(qū)、豐臺區(qū)采取市區(qū)土地聯(lián)儲、重點工程帶動搬遷改造、宅基地騰退換房、舊村實現(xiàn)綠化和“一村一策”等模式完成了土地置換工作。截至2012年年底，15個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村已經(jīng)完成舊村拆遷騰退工作，農(nóng)民回遷安置房正在加緊建設(shè)，其中多數(shù)回遷樓已經(jīng)竣工。在新建成的唐家?guī)X新城，18棟清一色高層板樓拔地而起，居室從一居到四居不等、南北通透，基本上都是雙陽臺。為了加大采光，房間里的客廳為落地窗，臥室還帶有飄窗，衛(wèi)生間干濕分區(qū)，浴便、洗手、洗衣組合布置，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)超過了一般商品房的建設(shè)水平。小區(qū)外部配套的公共服務(wù)設(shè)施正在加緊施工，中關(guān)村森林公園也即將建成，昔日擁擠不堪的“蟻族村”換了新顏。目前，唐家?guī)X、槐房等城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村的村民已經(jīng)陸續(xù)搬入裝修后的新房。搬遷后的村民不僅獲得了較高的拆遷補償費，回遷房還有了可以在市場進(jìn)行交易的產(chǎn)權(quán)證。而地區(qū)環(huán)境的改善，滿足了百姓的生活需求，還直接拉升了房價，村民對此感到滿意。

在城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城鄉(xiāng)一體化改造中，農(nóng)民上樓回遷，有些家庭原住房面積較多的村民，分到了多套安置房。為了滿足上樓的村民希望通過將手中多余的房屋出租獲得長期穩(wěn)定收入的愿望，同時也為保障家庭提供區(qū)位好、配套設(shè)施完備、交通便利的公租房，海淀區(qū)政府以躉租的方式，按照每平方米每月39元左右的租金從村民手中躉租房源作為公租房，再按公租房標(biāo)準(zhǔn)裝修，然后面向保障家庭和周邊園區(qū)企業(yè)員工配租，此舉已得到了多數(shù)村民的認(rèn)可和回應(yīng)。目前，海淀區(qū)房管局公租中心已在北塢、八家、唐家?guī)X區(qū)域躉租了4000余套公租房，正在裝修，近期可以辦理入住手續(xù)。

伴隨著拆遷回遷工作的順利進(jìn)行，城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革全面展開，其中豐臺區(qū)8個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村已經(jīng)完成初次改制，目前正在按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立規(guī)范的股份制或股份合作制企業(yè)。海淀區(qū)8個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村因涉及鎮(zhèn)級核算、歷史遺留問題需要解決等原因，總體改革進(jìn)程偏慢，截至2012年年底，只有1家建立了股份經(jīng)濟合作社，其他7家都將按照區(qū)政府要求在2013年底之前完成集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向已經(jīng)基本確定。海淀區(qū)8個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村將圍繞海淀建設(shè)高科技核心區(qū)的功能定位，利用區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)配套項目，其中8家所在的中關(guān)村東升科技園、中塢所在的玉泉慧谷科技園二期和唐家?guī)X10萬平方米公租房建設(shè)已經(jīng)啟動。豐臺區(qū)的8個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村也依據(jù)北京城南行動計劃和豐臺區(qū)一軸兩帶四區(qū)的功能定位，確定了未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。

北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化建設(shè)模式是建立在特定地區(qū)、特定環(huán)境下，通過特殊政策實現(xiàn)的。在以居民點、邊角地、開發(fā)商甩項為主，土地開發(fā)成本很高的城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村，選擇政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體的開發(fā)模式，不僅可以一步到位地給老百姓提供舒適的居住環(huán)境，使村民成為有崗位、有資產(chǎn)、有保障、有組織的新市民，而且通過環(huán)境改善、集約土地，創(chuàng)造更好的投資環(huán)境促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)了政府與百姓的雙贏，其針對性和示范性值得肯定。不僅村民認(rèn)為自己是城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村改造中的受益者，而且城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村負(fù)責(zé)同志也認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村改造為未來村里的發(fā)展提供了難得的機遇。

城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化后續(xù)發(fā)展面臨的主要困難和問題

雖然城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化建設(shè)前期的成績可圈可點，但是城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村后續(xù)發(fā)展涉及的建業(yè)（集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展）、轉(zhuǎn)居（解決農(nóng)民社會保障）、轉(zhuǎn)業(yè)（農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)）和轉(zhuǎn)型（農(nóng)村社會管理體制向城市社會管理體制轉(zhuǎn)換）仍然面臨著較多困難，其原因也比較復(fù)雜。

資金緊缺成為前期建設(shè)與后續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在前期建設(shè)中，目前融資到位的資金約占需求總額的70%左右。資金緊張的主要原因：一是集體自有資金不足。16個重點村資產(chǎn)全部加起來也滿足不了前期建設(shè)所需資金。二是土地融資困難。城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村改造的建設(shè)費用主要依靠上市土地“招、拍、掛”的收回實現(xiàn)資金平衡。但是受近兩年房地產(chǎn)調(diào)控的影響，無法回籠資金。三是后期融資受到嚴(yán)格限制。以往地方政府通過注入公益性資產(chǎn)、土地來包裝融資平臺的做法受阻，未來依靠土地融資將更加困難。

兩大因素制約集體經(jīng)濟發(fā)展。絕大多數(shù)城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村的產(chǎn)業(yè)用地遲遲不能開工建設(shè)。其主要原因，一是難以獲得建設(shè)用地開工權(quán)。由于歷史遺留的村域內(nèi)國企、私企、事業(yè)單位等搬遷困難，無法滿足建設(shè)部門提出的土地清平的要求，城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村產(chǎn)業(yè)用地?zé)o法獲批。二是缺少啟動資金。城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要自籌資金，由于集體自有資金有限，而集體資產(chǎn)又不能抵押貸款，也限制著產(chǎn)業(yè)項目的啟動。

相互牽制延遲整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居進(jìn)程。截至2012年年底，16個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村均未實現(xiàn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。主要原因有兩個：一是城鄉(xiāng)社會保障銜接資金不到位。城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村拆遷改造后農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居的前提是完成城鄉(xiāng)社會保障的對接，即要補齊農(nóng)村社會保險與城市社會保險的差額。據(jù)測算，16個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村農(nóng)轉(zhuǎn)居所需費用約100億元。二是整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居程序上的限制。由于目前海淀區(qū)、豐臺區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城鄉(xiāng)社會保障銜接資金不能到位，無法滿足整建制轉(zhuǎn)居的要求，也難以實現(xiàn)農(nóng)村社會管理體制向城市社會管理體制的順利轉(zhuǎn)換。

就業(yè)意愿不強，就業(yè)技能與就業(yè)崗位失衡。按照北京市要求，海淀區(qū)和豐臺區(qū)已經(jīng)全面實施了就業(yè)保障，總體講就業(yè)崗位總量可以滿足就業(yè)需要。但現(xiàn)實情況是有一部分城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村村民沒有就業(yè)愿望或者是就業(yè)意愿、職業(yè)技能與崗位需要不匹配。究其原因，一是城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村村民一次性獲得了較高的拆遷補償，短期內(nèi)沒有生存壓力，主觀上沒有就業(yè)意愿；二是村民對物業(yè)管理、綠化等再就業(yè)崗位沒有興趣，希望從事的技術(shù)性崗位又缺乏應(yīng)有的職業(yè)技能，客觀上難以找到合適工作。

推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村城市化后續(xù)發(fā)展的對策建議

加快解決城鄉(xiāng)社會保障對接問題。一是優(yōu)先解決超轉(zhuǎn)人員社保銜接。針對超轉(zhuǎn)人員一次性躉交社保費用高的問題，按照有關(guān)規(guī)定，采取年度匯繳、按月發(fā)放的方式，認(rèn)真核算城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村超轉(zhuǎn)人員躉交總額，并根據(jù)需要測算年度匯繳的適度區(qū)間，盡快落實到位。二是創(chuàng)造條件引導(dǎo)農(nóng)民直接參加城鎮(zhèn)社會保障。目前海淀區(qū)已經(jīng)開通了農(nóng)民自愿選擇參加城鎮(zhèn)社會保障的渠道，下一步要結(jié)合需要和可能，通過補貼參保費用等途徑，引導(dǎo)農(nóng)民自主做好城鄉(xiāng)社保銜接。

尋求轉(zhuǎn)移就業(yè)與職業(yè)匹配的實現(xiàn)途徑。做好三方面工作：一是強化勞動至上意識。高度重視城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村年輕人中出現(xiàn)的主動失業(yè)現(xiàn)象，把轉(zhuǎn)變勞動觀念作為首要任務(wù)，在尋找切實有效的辦法上下功夫。二是因勢利導(dǎo)設(shè)計培訓(xùn)課程。結(jié)合年輕人的特點、興趣、愛好和愿望，按照“定崗、定向、訂單”的要求，有針對性地設(shè)計培訓(xùn)課程。三是從社區(qū)服務(wù)入手解決困難群體就業(yè)。對于有就業(yè)意愿但能力不足的中年人，可以從社區(qū)服務(wù)就業(yè)入手解決他們的從業(yè)困難。借鑒城市社區(qū)“參與式社區(qū)服務(wù)項目化管理”的經(jīng)驗，以公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，自下而上由社區(qū)服務(wù)參與主體多方共同篩選服務(wù)項目，并通過專業(yè)化的能力培訓(xùn)，提升中年人社區(qū)服務(wù)項目的參與能力。

建立符合區(qū)域特點的新型社會管理模式。結(jié)合十八大提出的“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的要求，新建社區(qū)應(yīng)著手從四個方面進(jìn)行制度創(chuàng)新：一是建立實有人口一體化管理。按照城市社區(qū)組織的功能定位，重新組建社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)服務(wù)站以及社區(qū)各類社會組織。二是以社區(qū)服務(wù)為抓手，探索變傳統(tǒng)的福利贈予為投資性福利服務(wù)。探索把以往年終作為福利發(fā)放的部分資金投資社區(qū)服務(wù)業(yè)，使村民在助人自助的社區(qū)服務(wù)理念下，在服務(wù)中受到教育，在工作中提升能力，在生活中享受服務(wù)。三是加強居委會和社區(qū)成員的能力建設(shè)。通過社區(qū)參與式治理能力建設(shè)的專業(yè)化培訓(xùn)，使參與培訓(xùn)的社區(qū)居民在自我學(xué)習(xí)、相互學(xué)習(xí)、實踐學(xué)習(xí)的過程中，提升領(lǐng)導(dǎo)力，增強創(chuàng)新力。四是創(chuàng)新“集中住宿”的管理模式。積極探索與“集中住宿”相適應(yīng)的“公寓管理”模式，即以活動為媒介吸引流動人口回歸社區(qū)，通過社區(qū)活動，增進(jìn)戶籍人口和流動人口的相互了解、彼此信任，實現(xiàn)良性互動。

（作者：北京市社會科學(xué)院研究員）

責(zé)任編輯：宋明晏