完善流動(dòng)人口服務(wù)管理體制

伍先江

在城市服務(wù)與管理工作不斷精細(xì)化的今天，流動(dòng)人口的服務(wù)管理顯得越來(lái)越重要。北京作為特大型城市和國(guó)家的首都，流動(dòng)人口的服務(wù)管理一直是市委、市政府的重點(diǎn)工作之一。

流動(dòng)人口，是指未依法改變法定住址而在常住地之外的市區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)滯留過(guò)夜的移動(dòng)人口。在北京，流動(dòng)人口管理的對(duì)象一般是指本市行政區(qū)域內(nèi)無(wú)常住戶口，從其他省、自治區(qū)、直轄市來(lái)京暫住的人員。總體看，北京市流動(dòng)人口服務(wù)管理是好的，處于全國(guó)前列，但需要進(jìn)一步完善的是體制。

流動(dòng)人口服務(wù)管理體制的演變

改革開(kāi)放以來(lái)，北京市在遵循國(guó)家流動(dòng)人口管理基本制度的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口服務(wù)管理體制的轉(zhuǎn)變。具體演變歷程可分為三個(gè)階段：一是1978—1995年，可稱為“公安專業(yè)管理體制階段”；二是1995—2006年，可稱為“流動(dòng)人口綜合管理體制初步形成階段”；三是2006年至今，可稱為“流動(dòng)人口綜合管理體制正式形成階段”。

在“公安專業(yè)管理體制階段”，與流動(dòng)人口管理的法律、政策一致，流動(dòng)人口的管理主要由公安機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第16條的規(guī)定，對(duì)離開(kāi)常住戶口地的流動(dòng)人口進(jìn)行暫住登記，在京流動(dòng)人口因不具有北京戶口而無(wú)法獲得生存必需的糧油票證供應(yīng)，事實(shí)上很難在京居住3個(gè)月以上。1985年以后，由于居民身份證制度的實(shí)行，開(kāi)始對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行暫住證制度，以證明流動(dòng)人口的暫時(shí)居住情況。適應(yīng)這一制度，流動(dòng)人口管理體制主要是公安機(jī)關(guān)的專業(yè)性暫住管理體制，以及與這一體制相聯(lián)系的治安管理體制，兩者合二為一；其他部門(mén)基本不涉及流動(dòng)人口管理。不過(guò)，在這一階段后期（即1985年以后），由于流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大，其他部門(mén)特別是計(jì)劃生育部門(mén)也開(kāi)始加強(qiáng)流動(dòng)人口的業(yè)務(wù)管理，但部門(mén)之間未形成政策、制度和執(zhí)法上的有效整合與協(xié)作體制機(jī)制。

在“流動(dòng)人口綜合管理體制初步形成階段”，中央綜治委提出“服從大局、加強(qiáng)管理，因勢(shì)利導(dǎo)、興利除弊”的流動(dòng)人口管理工作方針，北京市頒布實(shí)施了《北京市外地來(lái)京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》和一整套涉及戶籍、治安、房屋、務(wù)工、經(jīng)商、衛(wèi)生、防疫、計(jì)劃生育、收容遣送等方面的配套地方性法規(guī)，逐步建立了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)管理體制和流動(dòng)人口問(wèn)題綜合治理機(jī)制，建立了各級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，公安、勞動(dòng)與社會(huì)保障、教育、民政、工商、城建、共青團(tuán)等眾多部門(mén)參與的綜合治理機(jī)制——流動(dòng)人口綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，并在公安部門(mén)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。同時(shí)，在公安及其他部門(mén)內(nèi)依托相應(yīng)機(jī)構(gòu)在市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，特別是依托公安部門(mén)社區(qū)警務(wù)，在社區(qū)一級(jí)逐步建立了流動(dòng)人口管理工作站，充實(shí)協(xié)管員隊(duì)伍，使管理觸角深入基層社區(qū)。對(duì)于房屋出租，北京市建立了出租房屋管理和治安管理制度，但流動(dòng)人口與出租房屋管理機(jī)構(gòu)分置，突出表現(xiàn)為基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口管理站和出租房屋管理站分設(shè)。

在“流動(dòng)人口綜合管理體制正式形成階段”，北京市委、市政府聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口管理與服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》，于2007年年初成立由各級(jí)黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)流動(dòng)人口服務(wù)管理專門(mén)管理機(jī)構(gòu)——“北京市流動(dòng)人口和出租房屋管理委員會(huì)”。這一新體制的突出特點(diǎn)是將現(xiàn)有的流動(dòng)人口、出租房屋管理體制合一，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、以塊為主的屬地管理工作機(jī)制，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)組織體系。這種組織體系的好處在于：第一，突出了黨委政府對(duì)流動(dòng)人口工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌規(guī)劃；第二，將流動(dòng)人口管理與出租房管理體制合二為一，突出了以房管人的工作思路；第三，突出了以街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）為重點(diǎn)的實(shí)有人口屬地管理和以社區(qū)（村）服務(wù)站和專職管理員隊(duì)伍建設(shè)為核心的基層基礎(chǔ)建設(shè)。

現(xiàn)行體制的主要優(yōu)勢(shì)

北京市現(xiàn)行流動(dòng)人口服務(wù)管理體制的樞紐，是北京市流動(dòng)人口和出租房屋管理委員會(huì)及其辦公室（簡(jiǎn)稱流管委和流管辦）。在基層社區(qū)（村）設(shè)立流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站，配備專職管理員，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)組織體系。這種體制的建立，在一定意義上是一個(gè)巨大的進(jìn)步，解決了長(zhǎng)期以來(lái)制約流動(dòng)人口服務(wù)管理工作發(fā)展的一些體制性問(wèn)題。

首先，它實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口服務(wù)管理由公安管理向政府管理的初步轉(zhuǎn)變，為綜合治理管理機(jī)制的初步形成奠定了基礎(chǔ)。2007年以前，北京市流動(dòng)人口管理體制雖然也提出了建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、各部門(mén)齊抓共管的綜合治理機(jī)制，但由于這一機(jī)構(gòu)并非實(shí)體部門(mén)，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在公安部門(mén)，因而在實(shí)際工作中公安部門(mén)僅作為職能部門(mén)之一，難以承擔(dān)起協(xié)調(diào)各部門(mén)工作的重任，綜合治理機(jī)制并未真正形成。2007年后，市流動(dòng)人口和出租房屋管理委員會(huì)及其辦公室由于分別與綜治委和綜治辦合署辦公，使流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化，從而事實(shí)上成為流動(dòng)人口和出租房屋管理工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，基本能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)職能。

其次，它使流動(dòng)人口社區(qū)一體化管理的根基基本形成。流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的重心和基礎(chǔ)，說(shuō)到底是在流動(dòng)人口居住、工作的最基層單元，即社區(qū)（村）和就業(yè)單位。北京市的現(xiàn)行體制將原來(lái)的三級(jí)管理體制向基層社區(qū)（村）延伸，并在基層社區(qū)（村）設(shè)立流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站，配備專職管理員，從而為流動(dòng)人口社區(qū)一體化管理打下了根基。

再次，設(shè)立基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站，從而使管理隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)了從兼職協(xié)管到專職管理的轉(zhuǎn)變，基層管理隊(duì)伍得到了強(qiáng)化。現(xiàn)行體制規(guī)定，基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站的站長(zhǎng)原則上由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）流管辦選配，副站長(zhǎng)原則上由社區(qū)（村）負(fù)責(zé)流管工作的干部和社區(qū)民警共同擔(dān)任。服務(wù)站按照本地區(qū)實(shí)有流動(dòng)人口3‰～5‰或出租房屋50—100戶/人的比例，配備專職管理員。這就克服了以往流動(dòng)人口和出租房屋協(xié)管員力量分散、人員流動(dòng)性大的缺點(diǎn)，同時(shí)專職管理員職責(zé)明確、工作任務(wù)明確、工作規(guī)范化程度提高，從而強(qiáng)化了流動(dòng)人口和出租房屋管理基層基礎(chǔ)工作。

最后，它使管理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制得以基本落實(shí)。現(xiàn)行體制規(guī)定，基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站工作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入?yún)^(qū)縣財(cái)政預(yù)算，根據(jù)工作需要予以保障。這就克服了以往流動(dòng)人口和出租房屋管理工作經(jīng)費(fèi)和協(xié)管員工資待遇主要來(lái)自派出所公安業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)或者罰沒(méi)款項(xiàng)而難以有效保障的弊端。

現(xiàn)行體制的主要問(wèn)題

北京市現(xiàn)行流動(dòng)人口服務(wù)管理體制雖然克服了舊體制的諸多弊端，但并不意味著它完美無(wú)缺。

現(xiàn)行體制在街鄉(xiāng)以上的上層部分仍然一定程度地存在“重管理輕服務(wù)”趨向。現(xiàn)行體制規(guī)定，市級(jí)流動(dòng)人口和出租房屋管理委員會(huì)及辦公室的管理職能主要是“做好區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）組織機(jī)構(gòu)以及社區(qū)（村）服務(wù)站、管理員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)工作；幫助協(xié)調(diào)解決一些實(shí)際問(wèn)題。負(fù)責(zé)制定全市流動(dòng)人口和出租房屋基礎(chǔ)信息采集、登記、錄入統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)工作臺(tái)賬，指導(dǎo)流動(dòng)人口和出租房屋摸底登記工作開(kāi)展”。可見(jiàn)，這種體制在對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理上強(qiáng)調(diào)治安及相關(guān)的管理工作優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口的綜合管理，而對(duì)涉及流動(dòng)人口服務(wù)的相關(guān)政策協(xié)調(diào)與控制則有待進(jìn)一步完善。

基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站存在性質(zhì)與工作職責(zé)上的矛盾等弊端。根據(jù)規(guī)定，街鄉(xiāng)以上的管理機(jī)構(gòu)基本上是同級(jí)政府的行政機(jī)構(gòu)，但基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站的管理機(jī)構(gòu)與職能定位是“依托社區(qū)（村），對(duì)原有的基層流動(dòng)人口（出租房屋）管理組織有效整合，在全市社區(qū)和流動(dòng)人口較多的村成立流動(dòng)人口和出租房屋服務(wù)站，納入城市社區(qū)和農(nóng)村統(tǒng)一管理服務(wù)組織體系，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，使其充分發(fā)揮作用”。結(jié)合我國(guó)城市社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)村級(jí)組織性質(zhì)可以看出，基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站在性質(zhì)上不屬于行政部門(mén)，而是協(xié)助街鄉(xiāng)以上相應(yīng)行政管理部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作的輔助組織。這從基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站基本不具有相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)可以佐證。但是，從流動(dòng)人口和出租房屋管理工作的性質(zhì)看，基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站應(yīng)當(dāng)屬于政府行政管理的一部分。這種矛盾性無(wú)疑將制約流動(dòng)人口和出租房屋管理工作的有效開(kāi)展，制約現(xiàn)行體制優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理綜合治理的有效管理機(jī)制并未真正形成。現(xiàn)行體制規(guī)定，基層服務(wù)站的基本職責(zé)任務(wù)是“負(fù)責(zé)本地區(qū)流動(dòng)人口和出租房屋登記檢查和統(tǒng)計(jì)匯總上報(bào)工作，定期進(jìn)行巡視，及時(shí)變更信息，全面掌握本地區(qū)流動(dòng)人口和出租房屋基本情況，為政府決策和職能部門(mén)管理提供基礎(chǔ)支持與服務(wù)。及時(shí)發(fā)現(xiàn)和上報(bào)社區(qū)（村）內(nèi)流動(dòng)人口和出租房屋中的各類違法問(wèn)題和安全隱患，督促進(jìn)行整改”。可概括地說(shuō)，基層服務(wù)站主要是負(fù)責(zé)信息收集和信息提供工作，相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)在原有相關(guān)部門(mén)。在這種情況下，各個(gè)管理部門(mén)在涉及流動(dòng)人口的管理上依然難免各自為政，難以實(shí)現(xiàn)完全意義上的綜合協(xié)調(diào)管理。

基層管理員缺失執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致管理工作陷入困境。與基層社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站的性質(zhì)和基本不具有相應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)相適應(yīng)，基層服務(wù)站的工作人員（包括管理員），除了社區(qū)民警（其執(zhí)法權(quán)來(lái)自民警的公務(wù)員身份），一般都不具有行政執(zhí)法權(quán)。這在實(shí)際工作中就成為基層流動(dòng)人口和出租房屋管理工作有效開(kāi)展的一大制約。

完善現(xiàn)行體制的建議

完善北京市現(xiàn)行流動(dòng)人口服務(wù)管理體制，可從以下幾個(gè)方面著手。

第一，進(jìn)一步調(diào)整完善流動(dòng)人口和出租房屋管理機(jī)構(gòu)職能及機(jī)構(gòu)設(shè)置。針對(duì)現(xiàn)行體制街鄉(xiāng)以上一定程度存在“重管理輕服務(wù)”的趨向，調(diào)整流動(dòng)人口和出租房屋管理機(jī)構(gòu)職能，從強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口的綜合管理，調(diào)整為“管理與服務(wù)并重”，加強(qiáng)對(duì)涉及流動(dòng)人口服務(wù)的相關(guān)政策特別是部門(mén)政策的有效協(xié)調(diào)與控制。為此，可考慮在流動(dòng)人口和出租房屋管理機(jī)構(gòu)職能及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，在保持這種以治安管理與社會(huì)管控色彩突出特征的同時(shí)，進(jìn)一步改革完善流動(dòng)人口和出租房屋管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及主要辦事機(jī)構(gòu)的職能，完善機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其對(duì)涉及流動(dòng)人口的諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的職能，特別是積極推進(jìn)與戶口掛鉤的一系列勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障和文化教育等經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的改革，有效保障流動(dòng)人口合法權(quán)益。

第二，整合系統(tǒng)平臺(tái)，完善流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享。針對(duì)“北京市流動(dòng)人口和出租房屋綜合管理信息平臺(tái)”與公安、勞動(dòng)、房管、計(jì)劃生育等部門(mén)流動(dòng)人口（出租房屋）管理信息系統(tǒng)不兼容、信息難以共享的弊端，在進(jìn)一步完善流動(dòng)人口和出租房屋服務(wù)管理體制和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)服務(wù)政策協(xié)調(diào)職能的基礎(chǔ)上，由綜合協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)牽頭，整合公安、勞動(dòng)與社會(huì)保障、教育、計(jì)劃生育等部門(mén)的管理資源，建立統(tǒng)一的全員流動(dòng)人口基礎(chǔ)信息采集、更新和動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基礎(chǔ)信息的統(tǒng)一采集，跨部門(mén)、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)共享。為此，逐步推進(jìn)流動(dòng)人口信息社會(huì)化采集，強(qiáng)化流動(dòng)人口管理基礎(chǔ)工作。同時(shí)，針對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作涉及政府和社會(huì)諸多部門(mén)、人口信息具有分散性的特點(diǎn)，有關(guān)部門(mén)可以通過(guò)多種工作途徑實(shí)施流動(dòng)人口信息的社會(huì)化采集。首先是政務(wù)網(wǎng)系統(tǒng)采集，將公安、計(jì)生、社保、民政等相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)信息與建立在社區(qū)、村委會(huì)的流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行整合。其次是社會(huì)服務(wù)部門(mén)采集，將電信、供水、供電等社會(huì)服務(wù)部門(mén)采集的人口信息，通過(guò)政府信息中心數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，與流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行整合、更新。最后是互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)采集，通過(guò)行政手段推動(dòng)、督促用工企業(yè)建立內(nèi)部流動(dòng)人員信息采集制度，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和政府信息中心數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，與流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)整合。

第三，明確社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站的行政派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)。針對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)與工作職責(zé)上的矛盾性，明確其為街鄉(xiāng)流動(dòng)人口和出租房屋管理辦公室的行政派出機(jī)構(gòu)。具體做法可以結(jié)合政府部門(mén)服務(wù)管理人員力量下沉、進(jìn)村進(jìn)社區(qū)，將涉及流動(dòng)人口服務(wù)管理的街鄉(xiāng)以上政府部門(mén)的人員力量下沉到社區(qū)（村），輔以部分專職管理員（協(xié)助管理），將相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)賦予具有公務(wù)員身份的社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋管理服務(wù)站工作人員，服務(wù)站管理員不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，僅具有協(xié)助執(zhí)法權(quán)。

第四，加強(qiáng)基層管理站人員隊(duì)伍配備，改善人員待遇。針對(duì)當(dāng)前社區(qū)（村）服務(wù)站管理員的配備數(shù)量、整體素質(zhì)、工資待遇存在的問(wèn)題，嚴(yán)格落實(shí)社區(qū)（村）服務(wù)站管理員的數(shù)量配備標(biāo)準(zhǔn)，提高工作的覆蓋面；通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)，提高社區(qū)（村）服務(wù)站管理員的整體素質(zhì)，提高工資待遇，使之基本達(dá)到其他社區(qū)工作者的待遇水平。

（作者單位：中國(guó)人民公安大學(xué)治安學(xué)院）

責(zé)任編輯：葉再春