促進旅游業健康發展的重要保障

韓玉靈 武冰欣

2013年4月25日下午，十二屆全國人大常委會第二次會議，以150票贊成，5票棄權，0票反對的結果，表決通過《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）。這標志著醞釀31年的《旅游法》正式出臺。

《旅游法》的出臺標志著我國旅游業進入了依法興旅、依法治旅的新階段。旅游法以法律的形式確立我國旅游業的產業地位、發展措施及相關法律制度，為建立具有中國特色的旅游法律體系、構建保障旅游業健康發展的法律環境奠定了基礎。旅游法以保障公民的旅游權利的實現為立法目標，促進旅游公共服務及設施的提升和完善，設立救援、權利救濟制度等相關制度，為滿足人民群眾的旅游需求提供了制度保障。

《旅游法》的亮點

框架思路及特點。我國《旅游法》立法的特點是：在平衡利益的基礎上，保護的天平向旅游者傾斜，體現了現代立法精神；在總結旅游業發展經驗的基礎上，遵循市場規律，構建符合旅游市場規則的制度體系；在吸收借鑒國際立法先進理念的基礎上，立足我國旅游業發展的現實需求進行改革創新。旅游立法堅持問題導向，解決熱點問題和人民群眾普遍關心的問題，解決長期制約旅游業發展的部分瓶頸問題，規范旅游經營行為和市場秩序，以保障旅游業長遠發展。最終出臺的《旅游法》共10章112條，除總則、法律責任和附則外，分別對旅游者、旅游規劃、旅游安全、監督管理、旅游糾紛的處理等內容作了規定。

《旅游法》有四大亮點。

亮點之一：從中國國情、立法習慣、旅游產業特征和發展需要出發，采取綜合立法模式。據不完全統計，世界上約有60多個國家和地區頒布了旅游法，其立法模式不盡相同。鑒于我國的政治體制、法律體系及法制環境等現實情況，綜合立法模式是我國旅游立法模式的最佳選擇，也是《旅游法》的一大亮點。其優點表現為在同一部法律中，可以將一國旅游業發展中最根本、最重要的問題囊括其中，立法成本小、效力高。不僅整合了旅游產業鏈條上的各相關要素，對旅游活動中涉及的各利益相關者的權利義務做出了明確規定，而且構建了政府統籌、部門負責的旅游綜合協調機制，充分體現了國家義務與公民權利相對應的立法理念。

亮點之二：以保障旅游者合法權益為主線，充分體現以人為本。進入21世紀以來，各國在立法或者修改法律中，對于旅游者權利和義務的規定呈增加態勢。我國《旅游法》中設“第二章旅游者”專章規范旅游者的各項權利與義務，不僅體現了權利義務的一致性，而且明確義務有利于更好地保護旅游者合法權益的實現。不僅如此，縱觀整部法律，從規范經營、交易規則、市場監管、安全保障、權利救濟各處都有對旅游者權益保護的制度設計。特別是對人民群眾比較關心的旅游公共服務、旅游市場秩序治理、旅游安全保障及旅游糾紛解決等問題都做出了規定，在一定程度上體現出對旅游者權益的傾斜性保護，充分表明國家立法將旅游業的發展提升到關乎民生福祉的戰略高度的立法態度。

亮點之三：旅游規劃入法有利于規范旅游資源的保護、開發和利用。為規范旅游規劃的制定，《旅游法》設立了“第三章旅游規劃和促進”。該章的設立，在與我國已有的28個資源法相銜接的基礎上，充分重視對旅游資源的保護，規范實踐中對旅游資源的盲目、無序、掠奪性、破壞性開發利用。進一步提出資源的開發要建立在政府統一編制發展規劃的前提下，充分地體現了資源開發與保護并重的科學發展理念，彰顯了我國作為世界旅游大國對人類自然生態及文化環境的負責任態度。

亮點之四：既立足解決問題，又考慮旅游業長遠發展?！堵糜畏ā分行姓幏丁⒚袷乱幏恫⒅?。通過總結我國旅游業30年的發展經驗，針對備受關注的“零負團費”、強迫購物、強迫參加自費項目、景區門票無序上漲、旅游資源及其經營管理中跨區域分割等問題，既為政府依法行政提供法律依據，又通過設立旅游合同專章保護旅游者、旅游經營者合法利益，體現意思自治。具體而言：一是按照法治型、服務型政府的要求，對政府公共服務和監管做出了明確規定；二是在合同部分針對旅游活動的特殊性設定相關規范，突顯民事規范在維護市場秩序和保護各方權益方面的作用。三是按照市場經濟發展規律，明確并細化了旅游市場主體間的權利、義務關系，建立了統一的旅游服務標準體系和公正的市場規則?！堵糜畏ā吠ㄟ^行政、民事規范，實現了政府公共服務和監管、行業組織自律、企業依法自主經營及旅游者守法的有機統一。

《旅游法》所包含的主要制度

《旅游法》規定的法律制度可概括為“六大制度”。主要內容是：

旅游綜合管理制度。該制度主要由三個機制組成：一是旅游綜合協調機制，確立了國務院旅游綜合協調機制，以及各級地方政府統籌協調旅游業發展和管理的職能；二是旅游市場綜合監管機制，包括政府牽頭、部門分工負責的監管機制，旅游聯合執法和旅游違法行為查處信息共享機制，跨部門、地區督辦機制以及各部門公布監督檢查情況機制；三是旅游投訴統一受理機制，包括投訴機構整合機制、投訴受理后的部門間轉辦機制及投訴處理結果告知機制。

旅游者權益保障制度。該制度主要體現在以下四個方面：一是在遵循《消費者權益保護法》一般原則的基礎上，根據旅游者的特殊性，設立專章規定了旅游者六項具體權利，落實權利的保護；二是對政府旅游公共服務提出明確要求，強調滿足旅游者基本旅游需求；三是對旅游經營者及其從業人員設定較為嚴格的義務，體現對旅游者權利保護的傾斜性；四是從旅游活動的特征出發，規定旅游者義務，為切實、有效保護旅游者權利奠定基礎。

旅游促進與公共服務制度。該制度體現在以下三個方面、三個要求：資金保障制度、政策支持制度和旅游形象宣傳推廣制度，以及完善旅游基礎設施、提供旅游公共信息服務和旅游教育培訓的要求。

旅游資源保護和開發利用制度。該制度由兩項制度和三項要求組成，包括景區流量控制和完善景區門票價格制度，以及對旅游規劃體系、旅游規劃與其他規劃多層次銜接和旅游資源保護利用的要求。

旅游服務合同制度。旅游服務合同制度主要是圍繞特殊情況下對旅游者進行保護的規則進行制度設計。明確規范旅行社的告知義務、說明義務、協助返程義務及替換義務等合同義務，并輔以特殊的責任承擔制度和特殊的合同變更、解除制度；規范了懲罰性賠償制度。

旅游安全保障制度。旅游安全保障制度包括主體責任制度和全程責任制度兩項內容。其中，主體責任制度主要體現在政府統一負責、部門依法履職的監管責任，旅游經營者依法經營的主體責任，以及旅游者的自我保護義務。全程責任制度包括事前預防制度、事中安全管理制度及事后應急處置制度。

《旅游法》的貫徹實施

《旅游法》的出臺，標志著構建我國旅游法律體系進入新階段，為國家發展旅游業、規范旅游市場、保護旅游者合法權益、保護旅游經營者及其從業人員合法利益提供了法律依據。頒布法律難，實施法律、讓法律發揮應有的作用更需要政府及其執法部門、旅游經營者、旅游者等全社會的努力。當前，貫徹實施《旅游法》工作，應當重點做好三方面的工作。

完善旅游法體系，為旅游業發展創造良好的法律環境。旅游涵蓋食、住、行、游、購、娛6大要素，產業鏈條長，涉及多個行業和行政管理部門，旅游業的綜合性也決定了旅游產業發展和旅游活動必定會涉及多方利益關系。一方面，旅游法作為國家的法律，其規定的內容相對比較原則，如何讓法律規定的制度具體化，需要相關法規、部門規章、地方法規相配套；另一方面，旅游涉及部門多，旅游法與相關法律、法規的銜接不容忽視。為此，構建以旅游法為龍頭的我國旅游法律體系、完善相關法律制度迫在眉睫。

加強執法隊伍建設，維護法律尊嚴?！堵糜畏ā穼β糜问袌鲋刃虮O管方面做出了較為全面翔實的規定。但是，旅游市場的監管，法律的實施，法治的尊嚴需要執法人來踐行和尊重，法律精神的貫徹、法律規定的落實需要高素質的執法隊伍。作為每年近30億游客的旅游大市場，我國旅游監管執法人員僅數千人，缺乏執法人員是影響我國旅游監管力度的最大阻礙之一。另外，執法隊伍的人員素質、執法能力仍有較大提升空間。為此，重視執法人員隊伍建設，是保證旅游法律正確實施、能夠得以實施的保證。

重視旅游法的社會普及，深刻領會法律精神。在立法技術上，法律有其特定的邏輯結構和語言表述。正確解讀《旅游法》，深刻領會《旅游法》的精髓，準確把握《旅游法》各項制度的要旨，是實現頒布該法目的的重要環節。尤其是《旅游法》涉及普通百姓利益，法律規定的新規范更需要人們去接受并改變習慣以規范自己的行為。

法律的生命力在于法律的實施力，《旅游法》出臺后的實施工作，離不開全體社會成員的共同努力，需要積極發揮旅游法的司法能動作用、執法監管作用和守法約束作用，使各項法律規定真正落地，使《旅游法》真正成為指引和規范我國旅游業健康可持續發展的法律護身符。

（作者：韓玉靈，北京第二外國語學院教授；武冰欣，北京第二外國語學院旅游管理專業研究生）

責任編輯：邢久強