農(nóng)村宅基地管理存在的問題及解決措施分析

文翠玉　吳其生

摘 要 我國農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀令人堪憂，探討農(nóng)村宅基地管理中存在的問題，有針對性地提出了治理對策及方法具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地 管理問題 解決措施

近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村生活水平不斷提高，以及農(nóng)村“村村通”工程的實(shí)施，農(nóng)民建新房的熱情高漲，同時(shí)農(nóng)村低廉房價(jià)也吸引了城里人的目光，向農(nóng)村邁進(jìn)，農(nóng)村宅基地管理出現(xiàn)了一些新情況和新問題。因此，農(nóng)村宅基地的管理在新形勢下尤為重要，是農(nóng)村土地亟待加強(qiáng)管理的問題。

一、農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀

近年來，各地積極探索加強(qiáng)宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向規(guī)范，但目前中國農(nóng)村宅基地在用地及管理上，仍存在分布零散，點(diǎn)多面廣，戶均占地面積大，宅基地管理粗放等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：

1、村莊建設(shè)用地規(guī)模總量大，擴(kuò)張快，集約、節(jié)約用地潛力大

據(jù)國土資源部顯示，村莊建設(shè)用地總量呈不斷增長趨勢。但中國農(nóng)村人口在不斷減少，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模不降反增，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村宅基地利用粗放，集約、節(jié)約用地潛力大。

2、宅基地需求總量下降，新增宅基地呈遞減趨勢

隨著土地用途管制制度以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度的嚴(yán)格執(zhí)行，各地宅基地管理法規(guī)制度的不斷建立和完善，以及土地集約高效利用，城鎮(zhèn)化和城市化進(jìn)程的加快。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的開展，宅基地需求總量大大減少。

3、宅基地流轉(zhuǎn)日益活躍，但表現(xiàn)出明顯區(qū)域差異

城郊結(jié)合部宅基地流轉(zhuǎn)空前活躍，但流轉(zhuǎn)活躍程度及流轉(zhuǎn)方式都表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。主要表現(xiàn)為：近郊較遠(yuǎn)郊更為活躍，離城市中心距離越近流轉(zhuǎn)越活躍；工業(yè)區(qū)、農(nóng)場周邊的宅基地流轉(zhuǎn)較為活躍。

4、居民點(diǎn)布局混亂，村容較差

個(gè)體上表現(xiàn)為占地規(guī)模大，村內(nèi)結(jié)構(gòu)疏松，布局混亂，占用耕地較多，環(huán)境質(zhì)量低劣，多數(shù)村莊建設(shè)缺少科學(xué)合理的總體規(guī)劃。

5、用地行為違法多

選址的盲目性、未批先占、少批多占和不批亦占用，土地審批不合法、一戶多宅、一戶占用多處房屋，這嚴(yán)重地違反《土地管理法》相關(guān)規(guī)定。

二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理存在的問題

1、法律法規(guī)不健全

有關(guān)規(guī)定滯后，加大了宅基地管理難度，關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低。宅基地的分配、使用在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整，其中關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的規(guī)范性政策文件數(shù)量就更少。目前中國還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。

2、缺少村莊規(guī)劃

農(nóng)村宅基地管理必須嚴(yán)格按照鎮(zhèn)、村土地利用總體規(guī)劃、年度計(jì)劃和農(nóng)民申請宅基地條件有序管理。采取“疏”、“堵”相結(jié)合的管理辦法。“疏”就是把符合土地利用規(guī)劃、年度計(jì)劃和農(nóng)民申請建房條件的對象按程序辦理手續(xù)，使其能合法用地；“堵”就是把不符合土地利用規(guī)劃、年度計(jì)劃和農(nóng)民申請建房條件的對象，以經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)加以限制，或用法律手段堅(jiān)決制止其建房。

3、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受到限制

隨著我國城市現(xiàn)代化步伐的加快，農(nóng)民進(jìn)城的趨勢不可阻擋，用宅基地使用權(quán)不可流轉(zhuǎn)的方法把農(nóng)民束縛在農(nóng)村是與社會大潮背道而馳的。現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓還是為了滿足和改善生活、生產(chǎn)的正常需要；農(nóng)村的社會保障體系在現(xiàn)階段確實(shí)存在很多問題，但不應(yīng)該也不可能通過限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓來實(shí)現(xiàn)和改善其社會保障狀況

4、監(jiān)管力度不到位

一方面，農(nóng)村宅基地范圍廣且比較分散，基層國土管理部門力量薄弱，且執(zhí)法裝備缺乏，工作經(jīng)費(fèi)不足，很難對轄區(qū)內(nèi)宅基地利用變化管理到位。另一方面，為了解決經(jīng)費(fèi)緊缺問題，基層部門故意對宅基地放任不管，待造成違法占地事實(shí)后，以罰代批，再補(bǔ)辦手續(xù)，使農(nóng)民們認(rèn)為，只要交了錢就可以建房，給制止違法占地行為帶來了負(fù)面影響。

三、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的對策措施

1、完善農(nóng)村宅基地管理制度

首先，要完善農(nóng)村宅基地管理法律法規(guī)和政策，盡快出臺宅基地管理的操作性規(guī)定；其次，對農(nóng)村宅基地要進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，嚴(yán)格實(shí)行科學(xué)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所應(yīng)對需要申請建房的農(nóng)戶統(tǒng)籌安排，并嚴(yán)把審查關(guān)。土地行政主管部門應(yīng)建立農(nóng)村個(gè)人建房用地全程跟蹤監(jiān)管制度，對農(nóng)村宅基地的使用情況了如指掌。再次，宅基地審批要做到“四公開”和“四到現(xiàn)場”，即建房用地指標(biāo)公開、審批宅基地程序公開、申請建房條件公開、審批宅基地結(jié)果公開以及勘察定址到場、測量放線到場、開挖基礎(chǔ)到場、竣工驗(yàn)收到場，并明確辦結(jié)時(shí)間，提高辦事效率；最后，要加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化全民土地法制觀念，增強(qiáng)依法用地、依法管地的意識。

2、堅(jiān)持規(guī)劃先行，編制科學(xué)合理、切實(shí)可行的村莊建設(shè)規(guī)劃

在今后新農(nóng)村建設(shè)中要按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地總要求和控制增量，合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則制定實(shí)施規(guī)劃，嚴(yán)把新村建設(shè)選址關(guān)。按照規(guī)劃確定區(qū)域，進(jìn)行切合實(shí)際的“舊村改造”和“空心村”改造。對沒有編制村莊建設(shè)規(guī)劃的，一律不予審批建房用地，嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點(diǎn)無序外延式發(fā)展。

3、建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場體系

為完善社會主義市場體系，協(xié)調(diào)大量潛在宅基地供需，必須建立農(nóng)村宅基地市場。建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地市場，形成合理的價(jià)格體系，使價(jià)格在農(nóng)村宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

4、建立宅基地有償使用制度

對符合法定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，不收宅基地有償使用費(fèi)，對于超占部分，按一定標(biāo)準(zhǔn)由政府逐年收取宅基地有償使用費(fèi)。宅基地有償使用費(fèi)所有權(quán)歸農(nóng)民集體，專項(xiàng)用于村莊整理、土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)建立宅基地有限期使用制度。

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（作者單位：江西省地產(chǎn)總公司）