如何完善農村土地流轉機制的思考

張麗明

家庭承包經營責任制是中國特色的農地經營制度，但分散的、狹小的農戶經營和大市場發生了矛盾，筆者認為，只有完善土地流轉制度，才利于土地的規模經營，提高土地生產率。

1.流轉程序不規范。一是多數農地流轉無書面合同。60%以上的農地流轉只有口頭協議，流轉雙方很容易發生糾紛。突出的問題主要有：因近年國家實行種糧直補政策，流轉雙方為得到直補收入而發生糾紛；外出打工農民因年老不能繼續在外打工或因工作不好找等原因返鄉后，需要收回外出期間由親戚朋友代耕的承包地。代耕期間用于種糧食、種蔬菜的地收回容易，如果用于種果樹、養魚、修豬場、種花卉等農業經濟用途的地收回比較難，雙方極易發生糾紛。二是流轉的主體不明確。按照農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，農地流轉沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定農戶的承包地流轉。但在實際中，大都是以社為單位造花名冊，農戶在花名冊上簽字表示同意流轉，以簽字代委托，農戶容易反悔。特別是在當前農產品價格不斷上漲的情況下極易發生糾紛。三是合同不規范。農地流轉合同應包括雙方當事人姓名、住所；流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；流轉期限和起止日期；流轉后土地用途；雙方當事人的權利和義務；流轉價格的確定和支付方式；違約責任等內容。但實際簽訂的流轉合同是業主與農業社簽訂的，多數是按照業主的意圖形成，內容不全面、不規范。

2.土地所有主體、使用主體的權力被虛化，造成農民權益受侵害。產權清晰是現代市場經濟正常運作的基本保證，然而，當前農村土地產權關系的權能較為混亂。首先是權屬不明確，造成權屬邊界模糊，現行的土地所有制結構是在1962年實行的“三級所有，隊為基礎”的制度上制定的（“三級”就是鄉（鎮）、村、組），但是，具體到每一塊土地，這塊土地歸這三級中的哪一級所有就比較模糊。其次是土地所有權主體的界定模糊，我國法律規定農村的土地歸集體組織所有，但是實際上，土地所有權的絕大部分均由國家行使與掌握，農村中的村集體在一定程度上充當的是國家與農民之間的“行政牽制機構”這樣一種尷尬的角色，這樣造成了農村集體土地所有權處于虛化的狀態。最后，農民土地使用權受到集體權力的覆蓋，現行的土地制度規定土地是集體所有、使用受農民支配這樣一種機制。但是由于缺乏農民對鄉（鎮）、村、組等“集體代表”的監督機制，使得基層政權及鄉（鎮）、村干部掌握了絕大部分的土地處置權。這樣，普通農民不僅難以對其進行有效的監督，而且他們自己的土地經營權往往受到侵犯，造成土地流轉過程中農民權益缺乏保障。如一些地方政府的“家長制作風”盛行，行政方式的“拍腦袋”化，還有一些政府更是為其政績工程和自身利益進行權力尋租，官商資本相勾結等侵犯農民利益的情況時有發生。

3.深化農村土地承包制度改革，促進農村土地的合理流轉。實施家庭承包經營，穩定土地承包關系是我國農村經濟社會穩定發育的一項基本政策和經營制度，必須長期堅持。但是在目前市場經濟的條件下，家庭聯產承包責任制需要進一步深化與完善。具體思路是：強化集體的土地所有權，最大限度地放活承包權和經營權。一是在外流勞動力較多、二三產業發展較快的地方，要改變農戶分散承包土地的經營格局，允許集體將土地調整集中連片，向社會公開發包。二是將土地這一基本的生產要素商品化。家庭承包責任制實施以來，農村土地在很大程度上有著生產資料和社會福利保障的雙重性質，從而形成土地平均分配的格局。但是，在市場經濟的條件下，農民被推向了市場，土地的這一雙重性質應該隨之改變，要將土地作為商品價格化，即按不同等級確定土地的市場價格，按照價格規律實現土地的合理配置。

4.完善農村金融服務體系。促進農村信貸，發展農村經濟。農業結構調整和規模經營、農村二、三產業的發展、農村消費市場的擴展等問題，都與農民的經濟狀況密切相關，農民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農村經濟發展的一大制約因素，也必將制約農村土地流轉。因此，建議在穩定承包權30年不變的基礎上，以土地使用權抵押融資的方式，使農民較為方便地獲得急需的啟動資金，發展農業或農村二三產業，以此促進農村土地流轉。在農業發展基金中，列出一定比例的專項基金用于扶持適度規模經營，主要用于農業基礎建設、標準農田建設和農業科技推廣等。要簡化種養大戶的貸款手續，通過信用社審定，發給“支農信用卡”或“貸款信譽證”。

（作者單位：161200黑龍江省富裕縣富裕鎮經濟和社會發展管理中心）