盡快消除落實草原生態補獎機制的“梗阻”

趙奎　劉玉良

為了貫徹落實國家草原生態保護補獎機制政策，保證按時完成各項工作目標，黑龍江省財政廳農業處組織調研組，先后深入大慶、齊齊哈爾、綏化等三個市的牧區、半牧區，對補獎機制前期準備工作情況進行了實地調研，并針對各縣存在的問題，提出了下一步工作建議。

一、草原補獎機制前期工作中存在的問題

總體來看，各地草原補獎機制中草原清查、確權、承包和牧戶統計等前期重點工作進展普遍慢于省里要求，工作細致程度不夠，部分縣草原面積大幅減少且缺乏解決辦法，有草無畜、有畜無草等矛盾突出。截至目前，還沒有縣制作出符合草原實際的草原分布圖。

（一）主觀問題。部分縣（市）政府重視不夠，沒有把草原生態保護獎勵補助機制政策的啟動工作列為當前的工作重點，在保障工作經費、人員和技術上存在不足，對草原法律法規和政策理解掌握不透，對不合法合同認定和改變用途草原清退等工作，政府決心不夠大，缺乏可行有效的科學解決辦法，對不合法的既成事實缺乏執行力，存在畏難情緒和拖、等、靠思想。同時對上溝通匯報不夠，閉門造車，造成人、財、物力的浪費，耽誤了工作進展。

（二）客觀問題。15個牧區縣（市）多數存在草原面積減少問題，其原因是開墾成耕地和植樹造林等。其中，龍江、甘南、泰來等縣草原面積較1995年統計面積減少229萬畝，占全省減少面積的92%。目前，有的縣通過調整灘涂、沼澤、鹽堿地等其他性質土地充填草原，當地政府如不協調落實、確權到位，會引發諸多社會問題。還有個別縣沒有別的地類可調整為草原，難以保證草原面積不減少。

在草原確權承包方面，一是部分縣草原面積確實減少或沒完成改變用途草原清退工作，難以按要求完成草原確權工作；二是各縣在完善草原承包合同中，歷史合同多種多樣，不規范、非法合同數量大，梳理認定難度大，按要求統一規范存在困難。龍江、甘南等縣未落實承包草原面積比例較大，短期難以承包到戶；三是草原逐步向大戶流轉集中和非農業戶口承包大面積草原問題，出現了草原資源少數人占有與畜牧業千家萬戶養殖的新矛盾。如：肇源、林甸、肇州、肇東、青岡、虎林等6個縣（市），草原面積662.7萬畝，承包合同4423份，平均每份合同草原面積1498畝。四是草原承包價格過低。目前許多草原承包價格較低，規模又較大，這些草原承包大戶，僅僅靠規模即可以獲得較高收益，形成了養畜戶買單，草原承包大戶收益的現象，容易引起非承包草原的農戶，特別是養畜戶心理不平衡，造成新的社會矛盾。

（三）具體工作問題。一些縣草原管理專職人員較少，所擔負的工作草原面積大，外業和內業任務重，個別地方的領導剛剛進行人事調整，業務不熟，很難按時完成所交辦的工作。由于前期工作時間緊、任務重，各縣組織開展的外業工作缺乏統一技術設備和操作標準，培訓時間短，存在普遍工作細致程度不夠，數據標準不統一，造成外業數據質量難以滿足下步內業草原數據轉制上圖、核定補貼牧戶等問題。此外，多數縣還沒有建立各項工作的電子檔案。

二、下一步工作建議

針對前期工作中各縣（市）所反映出的情況和問題，為促進全省“草原生態補獎機制”順利啟動，建議做好以下幾方面工作：

一是強化組織領導，明確政府職責，保障補獎機制順利啟動。牧區草原生態保護補助獎勵機制政策的落實工作，是國家關于草原生態保護建設的重大舉措。該項工作政策性強、涉及面廣，要求各級政府高度重視，組織相關部門，協調社會各界力量，特別是畜牧和財政部門協調配合好，形成聯動機制，強化組織領導，分解任務、明確目標、責任到人，為我省獎補機制的按時啟動和順利實施奠定良好的基礎。

二是貫徹補獎機制政策，嚴格按照政策要求開展啟動工作。縣級政府及業務部門應認真貫徹學習國務院17號文件和全國牧區工作會議精神，嚴格按照政策要求落實和開展工作。省級部門做好省級補獎機制實施方案建議意見的征集整理工作，進一步完善實施方案，與國家積極溝通，盡早確定省級實施方案。依據國家補獎機制政策框架，各縣也要著手研究制定本地區實施方案。

三是加強政策宣傳引導。各地要繼續運用廣播、電視等多種形式，深入宣傳草原生態保護補助獎勵機制的具體政策措施，使廣大農牧民充分了解政策內容，為落實草原生態保護補獎機制營造良好氛圍。省級對草原生態保護補獎機制實施動態管理，跟蹤報道。

四是繼續做好各地督導推進工作。組織開展對各地的草原補獎機制啟動工作的第二輪督導推進，對完成任務好的要給予宣傳表揚，對影響“草原補獎機制”啟動，未能按時完成任務的要通報批評。

五是嚴格按照政策要求解決前期開展工作遇到的難點問題。

1.確保草原面積不減少。要認真分析原因，涉及合法征占給予面積核減，非法開墾占用草原的必須退還。對現已改變草原用途，建議：一是盡早明確不可變更的面積（已經發放林地、耕地證的）；二是確定可變更為草原的面積及變更需要的時間，明確哪些現在可確權為草原，享受國家補貼政策；三是明確以上兩點，結合我省苜蓿人工草地建設規劃，制定退耕、退林還草措施方案，盡早落實。為確保草原面積不減少，縣政府及相關部門應統籌規劃，合理核定草原。

2.理順草原承包關系，換發由省級統一制定的合同格式。一是要認真清理草原承包合同，依據《草原法》與《農村土地承包法》有關條款，對我省現有的草原承包合同進行清理，對不合法（含發包程序不合法）的承包合同進行取締，對不完善的合同進行完善，對執意不按政策進行完善的承包戶要依法終止合同；草原承包合同必須按照我省合同范本簽訂；二是嚴格草原確權發證，必須按照政策要求核發，可核發到村、集體經濟組織、農牧場、企事業單位（基本不改變歷史使用沿革）?？h級草原站可預留機動草原，由縣草原監理站管理、發包，也可確權到村，由村發包，但這部分承包方式比例又不能過高；三是加快未發包和重新發包草原的承包到戶進度，按照《草原法》、《黑龍江省草原條例》及省政府頒發的[1996]1號文件（黑龍江省草原承包實施方案）要求，積極落實草原承包工作，同時加大草畜結合力度，緩解有畜無草矛盾，確保在補獎機制啟動前全部承包到位；四是對于草原合法流轉集中到大戶問題，要基于公平、公正原則，監督草原發包方與草原承包者協商，合理提高草原承包費用，達到社會和諧、穩定目的；五是確定承包草原者身份，要逐層清查核實流轉承包者身份，匯總建檔，按照國家政策要求，明確補助對象。

3.加快牧戶信息統計工作。各地要對牧戶信息進行全口徑分類統計，核實確定統計信息準確無誤，建立紙質和電子檔案。待下一步國家和省里明確牧戶標準后，結合草原承包信息，可立即完成核定享受草原生態補獎機制補貼的牧戶。

4.草原制圖。各地要聘請專業部門或公司，對前期獲取的野外調查數據進行技術處理，對不能滿足工作需求的數據，組織專業力量進行重新采集，及早按要求完成草原調查數字化并轉會上圖，形成鄉級1∶50000、縣級1∶100000的草原分布圖。

5.保障補獎機制工作經費。明確補獎機制前期啟動工作經費由各縣財政先期墊付，待國家草原補獎機制中的獎勵資金到位后，從中歸還。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰