電視對外傳播要注重境外法律法規

李宇

我國從上世紀50年代開始發展電視對外傳播事業 ，1992年開播了第一個國際衛星頻道CCTV-4。2009年到現在，我國電視對外傳播正邁入規?；?、國際化的發展階段。值得關注的是，我國電視對外傳播關于境外法律法規的研究還比較薄弱，業界還未就此啟動系統、深入的研究，學界關于該領域的研究成果也鮮見于論著或刊物。

預先做好海外法律法規研究、市場研究、技術研究等方面的調查工作至關重要。具體而言，目前要重點關注和系統掌握節目引進、節目內容和電視廣告方面的法律法規以及相關政策。

一、與節目引進相關的法律法規

不同國家有不同的節目引進規定，這主要與政府的文化政策、外交政策以及族裔政策等方面相關。為了對抗美國文化，委內瑞拉政府在2011年規定，有線電視頻道中播出的內容最少有70%是由本國制作的。加拿大因為受到美國文化的威脅，嚴格控制外來電視節目的引進。不過，加拿大廣播電視及電訊委員會（簡稱CRTC） 從2005年開始逐漸改變過去保護本國文化和本土廣電產業的政策，其中重要的內容就是陸續批準國外電視頻道的進入。就整頻道引進和播出而言，在亞太地區，澳大利亞和日本對于外國衛星頻道實行“天空開放”，沒有頒布限制國民收看境外衛星電視頻道的法律法規。馬來西亞和伊朗等國則頒布法規，禁止國民接收境外衛星頻道。中國香港采取控制性的開放政策，允許個人接收境外頻道，但禁止通過有線電視進行轉播。①《韓國2000年廣電法案》規定：分配給外國頻道的頻道數量不能超過總頻道數量的10%（經濟特區為20%）。據此，電信和衛星載波可用頻道的能力范圍是從4到8（經濟特區是從8到16）。就節目內容的引進而言，韓國政府原來規定，在一個頻道播出的節目內容中，從一個國家引進的節目在這個頻道中整體節目中的最高比例為60%，目前將這一比例抬高到了80%。

歐洲傳媒立法歷史較為悠久，法律體系相對完善和全面。歐洲是我國目前電視對外傳播的重點，關于頻道準入方面的法律法規值得深入研究。1984年，當時的歐洲委員會發表了《無國界電視》綠皮書，正式開始建設統一的法律體系。經過近三十年發展，《無國界電視指導原則》、《歐洲跨國廣播電視協議》、《關于調整衛星廣播及有線系統轉播中著作權及相關諸權處置規則的指導原則》、《鄰接權宣言》、《關于跨國衛星廣播中著作權及鄰接權諸問題的歐洲協議》、《關于無國界電視廣播的理事會指導原則》、《關于跨國電視廣播的歐洲協約》等構成了比較完整的歐洲跨國廣播電視的法律框架。② 整體而言，歐盟對于非歐盟國家衛星頻道的播出沒有限制，但對于節目引進有著嚴格的要求。具體內容包括：第一，要求成員國確保廣播電視機構為“歐洲作品”預留出大部分播出時間。該條款旨在確保50%或50%以上的播出時間免受國外（非歐盟國家）節目的競爭。第二，實施了旨在鼓勵歐洲電視劇節目制作的配額制，要求廣播電視機構將其播出時間的10%乃至更高的比例，或將其節目預算的10%預留給“獨立廣播電視機構”的制作者創作歐洲作品。到1993年底，所有歐洲成員國都已經通過了這項立法。這個《指導原則》后來經過不斷修訂，到1997年通過了其修正案。③ 很多歐洲國家在歐盟傳媒法律法規的基礎上，就節目引進又增加了一些條款，這也是應對美國電視節目大舉占領歐洲市場的重要策略。根據烏克蘭國家電視與廣播委員會規定，所有在烏克蘭播出的境外節目從2006年開始都要增加烏克蘭語的配音。根據芬蘭相關規定，芬蘭電視播出機構每天播出的節目中，50%的內容必須是歐盟制作的，10%以上的內容必須來自歐盟獨立制片公司。根據2005年馬其頓《廣播法》，馬其頓國家電視臺在黃金時間播出的節目必須以本國節目為主，比例不得低于40%。另外，該法規定，馬其頓國家電視臺全年60%以上的節目必須是歐盟國家制作的。保加利亞法律規定，本國節目在公共電視臺全天播出的節目中的比例要高于60%。根據希臘相關法規，希臘所有電視臺必須用25%的時間播出希臘語節目，新聞、體育賽事和游戲類等節目類型之外的節目必須主要由歐盟傳媒機構制作。

二、與節目內容相關的法規

不同的國家對于媒體內容有著不同的規定。正因為如此，有關傳播法律和政策的研究在很大程度上是因國家而異，需要具體問題具體分析，難以一概而論。

各國政府對于傳播內容的監管主要的焦點是言論自由、淫穢、暴力、犯罪、種族、廣告以及性別等方面。不同的國家對于這些焦點問題有著不同的政策和法規。例如，美國對于言論自由的態度非常堅決，而英國則沒有一部成文的憲法來規定政府和人民各自的責任與權利，所以英國演變成了一些評論家所說的今天世界上最為“守口如瓶”的“民主”國家之一。德國的憲法體系，即基本法，確立了包括言論自由在內的許多個人權利，但“與個人自由本身相比，法律的宗旨享有更高的地位”。愛爾蘭憲法具體規定，個人和新聞界兩者的自由言論都是有限的，“煽動性的”言論和“破壞公共秩序”的言論應當受到懲罰和控制，政府還雇傭了官方的審查人員。④

各國政府對于媒體上淫穢內容的管制態度，更加清晰地體現出不同國家對于媒體監管在內容和觀念上的差異性。美國在淫穢問題上的立場一直非常含糊，對于媒體內容的監管缺乏法律層面的保證。1957年，美國最高法院才開始在法律上界定“淫穢”的含義，其后花了16年時間，結果卻發現無法這樣做，最終只得為各州提供一些籠統的指導方針。1997年，美國最高法院以違憲為由，廢除了美國國會所通過的《傳播體面法案》。此后，行政當局甚至放松了為監視因特網上的色情內容而做出的努力，而是支持采用軟件過濾器來保護兒童免于接觸到因特網的不雅內容。1999年國會通過的并由時任總統克林頓簽署的、以圖矯正《傳播體面法案》缺陷的法律——《兒童上網保護法案》，也在一項聯邦地區法院裁決中，被宣布為違憲。而且，這項裁決得到了第九巡回上訴法院的維護。英國在淫穢問題上采取了比較放縱的法律立場，根據可能會獲得該素材的人的類型來界定淫穢。英國1959年的《淫穢刊物法案》規定，如果一位觀看者很可能會由于這種素材而墮落和腐敗，該素材就符合淫穢作品的標準。因此，該法律主要目的是保護兒童，而僅限于向成人提供的圖像色情素材則并不一定被看作淫穢。瑞典和荷蘭實際上沒有任何限制淫穢作品的法律。這兩個國家還都擁有龐大的色情文化產業。丹麥的情況也是如此，成年人對色情文藝作品的消費完全不受阻礙。⑤

雖然不同國家對于境外媒體的傳播內容的規定有所差異，但是各國對于國際大眾傳播應該遵循的原則存在一些共識，這也是國際傳播法的基本要點：傳播媒介不能用于侵略戰爭；不能用于干涉他國內政；不得散布種族優越、種族仇恨的思想或煽動種族歧視言論；不得直接或公開煽動滅絕某一民族、種族、部落或宗教團體；不得傳播歧視婦女的信息；不得傳播宗教歧視和信仰歧視的信息；傳播媒介應在向公眾進行和平教育和提高和平意識方面發揮積極作用等。⑥

三、與電視廣告相關的法規

我國很多對外電視頻道都播出廣告，而廣告也是很多國家電視法規的重要內容之一，其中主要涉及廣告的播出總量、播出位置、播出時間和內容等。根據印度法律，印度電視每小時最多可以播出10分鐘廣告。一些歐洲國家對于廣告的播出位置進行了規定，也就是規定廣告允許播出的時間點。例如，根據瑞士傳媒法規的規定，電視臺不得在長度不足45分鐘的電影中插播廣告，也不得在長度不足30分鐘的紀錄片、新聞、宗教以及政治類節目中加播廣告，其他類型的節目則要長于20分鐘才可以加播廣告。烏克蘭相關法規規定，在長度不足42分鐘的影視劇中不得加播任何廣告，長度在70-90分鐘的影視劇中最多可以插播兩次廣告。兒童節目和新聞節目中不得插播任何商業廣告。根據荷蘭傳媒法規的規定，電視臺在播出電影的時候，前45分鐘不得加播廣告。在挪威，長度超過45分鐘的節目才可以播出廣告，而且在前20分鐘的節目時間中不得插播廣告。

有一些國家還規定了每天廣告播出的時間區間以及相關播出時間段內的廣告時長。例如，法國政府于2009年1月規定，禁止公共電視在20：00到次日6：00之間播出廣告。保加利亞規定，公共電視臺臺每天在黃金時段（19：00-22：00）只能播出5分鐘廣告，全天只能播出15分鐘廣告。根據馬其頓《廣播法》的規定，馬其頓國家廣播電視臺不得在17：00-21：00之間播出商業廣告。在其他時段，每小時的廣告播出量不得超過4分12秒。

就廣告內容而言，煙草、酒類廣告是各國普遍關注的重點。印度法律規定，公共電視臺不得播出煙草和酒類廣告，衛星頻道不受此限制，且這類廣告占到了營業收入的35%。羅馬尼亞禁止播出煙草廣告，禁止電視臺播出政治廣告，除非是在大選期間。根據荷蘭法律規定，電視臺的酒類廣告從2009年開始只能在晚上21點后播出。烏克蘭政府從2009年1月開始，禁止電視播出任何煙酒產品的廣告。

四、與傳媒運營相關的法規

不同國家對于外資準入有著不同的標準，這主要與相關國家的傳媒政策和市場環境有關。

以亞洲國家為例，土耳其傳媒法律規定，任何一家外國投資者不能在一家土耳其媒體中持股超過25%。阿曼政府為了吸引私人投資和境外資本進入傳媒領域，放松了對傳媒投資的控制。目前，外資在阿曼傳媒合資企業中的最高持股比例是70%，未來有可能達到100%。韓國因為與美國簽訂了自由貿易協定，不得不向外資開放媒體領域。目前，外資在韓國多系統運營商的持股比例可以達到100%，而此前外資最高持股比例為49%。泰國政府對傳媒資本背景有著嚴格的規定，外國投資者在媒體中所持股份不得超過15%，個人投資者的股份不得超過5%。新加坡對于外資進入傳媒領域有著嚴格的規定。根據新加坡法律，外資在新加坡播出機構中最多可以持股49%。此外，如果傳媒機構聘請非新加坡國籍的人士擔任首席執行官等高級管理職位，必須得到新加坡媒介發展機構的批準。此外，媒體公司的合并等事宜也必須獲得新加坡媒介發展機構的同意。根據印度尼西亞的法律，外資在地方傳媒公司占據的股份份額最多不能超過20%。根據巴基斯坦相關規定，外資在巴基斯坦傳媒公司中持股的最高比例為49%。但近年來為了吸引外資，政府對于這一比例的控制有所松動。

對于歐盟國家而言，外資準入的法規必須符合歐盟法律的要求。法國規定所有歐盟投資者在法國擁有任何私營頻道的股份不得超過25%。非歐洲成員國或歐盟成員的經濟合作與發展組織，不能直接或間接擁有20%以上的股份，也不能直接或間接擁有被批準用法語播出的地面電視或廣播節目。非歐盟成員不允許在有線電視機構中擁有絕大部分股權。⑦ 波蘭于1999年10月放開了對電視機構所有權的限制，以滿足歐盟對成員國的要求。根據波蘭傳媒法規，擁有地面廣播許可證的外國投資者最高持有電視公司49%的股份。在采用歐盟標準以前，外國投資者的可持股份被限制在35%以下。⑧ 根據塞浦路斯法律，外資公司的最高持股比例是10%。從2007年開始，塞爾維亞開始在傳媒領域推行私有化。根據塞爾維亞法律，外資可以在電視臺中持股的最高比例是49%。另外阿爾巴尼亞和馬其頓等國家則采取市場完全開放政策，對于外資準入沒有任何限制。

在大洋洲，新西蘭政府在1991年取消了對電視行業外方持股人跨國經營所有權的限制，這不僅為當時已經進入新西蘭傳媒市場的默多克解除了束縛，也為其他媒體機構進入新西蘭提供了方便。相比之下，澳大利亞對于外國公民或法人投資現有廣播服務企業或建立新的廣播服務企業仍有較為嚴格的規定。根據澳大利亞《1992廣播服務業法案》規定：（1）外國投資者在商業電視廣播領域內的投資份額會被繼續限制在個人股不能超過公司股份的15%，外國股份在總數上不能超過公司股份的20%。外國自然人或法人不具備獲得進行商業電視廣播許可的資格，外國人數量不能超過董事會成員數量的20%。（2）對于所有注冊登記的電視廣播服務許可證，外資股份中個人所占股份不得超過公司股份的20%，所有外資個人股份之和不得超過公司股份的35%。⑨（作者供圖）

（本文系國家社科基金重點項目“多語種國際頻道的傳播策略和影響力研究”研究成果，項目批號為11AXW002。）

「注釋」

①郭鎮之主編：《全球化與文化間傳播》，北京：北京廣播學院出版社2004年版，第88頁。

②郭鎮之：《電視傳播史》，北京：北京師范大學出版社2000年版，第333頁。

③馮益謙：《涉外文化管理》，華南理工大學出版社2006年版，第146頁。

④[美]葉海亞·R·.伽摩利帕編著，尹宏毅主譯：《全球傳播》，北京：清華大學出版社2008年版，第65～66頁。

⑤[美]葉海亞·R·伽摩利帕編著，尹宏毅主譯：《全球傳播》，北京：清華大學出版社2008年版，第67～73頁。

⑥關世杰：《國際傳播學》，北京：北京大學出版社2004年版，第468～473頁。

⑦明安香：《全球傳播格局》，北京：社會科學文獻出版社2006年版，第333頁。

⑧[美]門羅·E.普萊斯：《媒介與主權：全球信息革命及其對國家權力的挑戰》，麻爭旗等譯，北京：中國傳媒大學出版社2008年版，第111頁。

⑨黎斌：《國際電視前沿聚焦》，北京：中國傳媒大學出版社2007年版，第140頁。