我國城鎮化進程中農民“帶土進城”問題研究

田園

摘要：在我國城鎮化發展過程中，由于法規和政策制度因素、農民土地權益侵害因素和農民自身因素的制約，廣大農民進城落戶的積極性受到嚴重影響。政府應制定和修改相關法律法規，讓農民成為城鎮化的最大受益者，合理確定農民“帶土進城”的過渡期，穩步探索、分類實施、有序推進農民帶土進城。

關鍵詞：農民；帶土進城；制約因素；政策法規；土地改革

中圖分類號：F311文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）07-0150-03

“帶土進城”是指允許農民帶著農村所有的土地財產權益及其附著資產進入城鎮落戶變身市民，享有和城鎮居民同等的基本公共服務和市民權利。在社會管理方式上，實行城鎮社區化管理。在生產方式上，農民進城一方面可以重新就業，獲得非農收入；另一方面，也可以繼續從事農業生產，獲得農業經營性收入和農地財產性收入。“帶土進城”的核心是指農民進城落戶后，包括宅基地和房屋使用權、承包地經營權、集體共有資產處置受益權、甚至相對寬松的農村計劃生育政策和惠農政策等都長期保留不變或設定一個相當長的過渡期。也就是說，農民可自愿選擇進城落戶讓原來的農村權益變現、變股，也可以選擇進城落戶留地、留房、留股?！皫吝M城”既不改變集體土地的產權屬性，也保證了城鎮化過程中農民帶著土地權利變身市民。

近年來，國家采取了一系列措施推進市民化、城鎮化的發展，但由于農民土地權益不能“權隨人走”，加上進城后住房、就業、子女上學、社會保障制度不到位，使許多農民對進城落戶瞻前顧后。因此，農民“帶土進城”受到了全社會高度關注和熱議。

1農民“帶土進城”的制約因素分析

1.1法規和政策制度對農民進城的制約

1.1.1國家對農民“帶土進城”的政策還不明確《土地承包法》第二十六條規定：“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”。這一規定客觀上要求農民進城落戶時必須無償地放棄承包地，這使得進城農民無法通過土地買賣，收回以往幾十年在承包土地上的辛勞和投資成本，是對進城農民土地流轉權力的限制和剝奪。由于舍不得依附在農村戶口、承包地、宅基地等方面的權益，當農民面臨進城落戶選擇時心態復雜，猶豫不決；即使在城市有了穩定的就業和住房，也很難最后下定決心進城落戶^[1]。

土地是農民擁有的最基本資源，隨著農村人口流動和社會就業結構的變化，農民對農業和土地的關注已經從過去的多打糧食轉向能否獲得更多的收益。顯然在土地不斷增值和在城市里農民就業不充分、不穩定的情況下，讓農民徹底放棄土地和相關權利，必將嚴重損害農民的利益，造成社會的不和諧、不穩定，更重要的是它嚴重禁錮了農民進城的積極性。

1.1.2現有政策在執行上出現偏差1996年以來，中國城鎮建設用地面積增長速度是城鎮化增長速度的3倍。各地政府普遍存在的“土地財政”使其熱衷于把城鎮化作為“大蛋糕”，盲目“求大求闊”，不斷新建園區，引進重復項目，修建高樓大廈。這些盲目擴張嚴重擠壓了農村的發展空間，使城市居民與農民的二元差異更為明顯。

城鎮化的核心是人的城鎮化，主要是要提高城鎮化的質量^[2]，重點是研究城鎮化過程中產業對人的帶動作用，通過發展產業創造新的就業機會，做到產業融入城鎮，人才及時跟進。因此我國快速發展的城鎮化應該是從“擴空間”向“提功能”轉變，一方面讓沒有進城的農民盡快改變居住條件，發展新興城市和實現就地城鎮化；另一方面使已經進城的1.58億農民工群體安心留在城市、融入城市，這是當前最為迫切的現實問題。

1.1.3失地農民社會保障制度不健全土地是農民就業和工作的場所，是農民收入的重要來源。農民被征地后，就業比例很低，尤其是在我國中西部欠發達地區，有相當一部分農戶面臨失地又失業的困境，這給農村的和諧和穩定帶來了嚴重威脅。當前，我國農村社會保障體系尚未完全建立，農民生活缺乏長期保障。由于農村經濟不發達，保障經費很難解決，失地農民難以享受到與城市居民相同的社會保障。

1.2農村土地變更對農民土地權益的侵害

1.2.1農民的土地權益不同程度受到侵害在城鎮化快速發展的過程中，由于新建園區、舊城改造、村莊建設等，農村土地價值日益顯化，土地價格增值收益迅速攀升。一些地方出現了背離農民意愿的事件，如征地拆遷補償不合理、不到位，強拆農民住宅，利用撤鄉并鎮違規違法用地，“趕農民上樓”等等，本質都是一樣的，目的是想早點拿到農民的土地。有的城鎮由于沒有產業做支撐，新的就業機會沒有形成，造成了經濟發展緩慢和不穩定的現象。有的地方政府通過招拍掛的方式獲得一部分土地出讓金收益。這些急功近利、“圈地造城”、“賣地收錢”的局面如果不改變，城鎮化將會帶來巨大的經濟泡沫和災難。

1.2.2農民的土地增值收益受到侵害一是土地補償費用很低^[3]。在土地收益分配中，政府分得了最大份額，開發商、銀行也成為較大受益者，而到土地的真正所有者農民手中卻寥寥無幾。二是農民失去了一部分宅基地房產增值的收益。農民通過宅基地換房和新建房，由平房住進了樓房，雖然農民的居住條件有了很大改善，但農民交出的宅基地面積一般大于置換后分攤的新住宅用地面積，所節約的土地作為工業和商業用地的增值部分卻與原農民無關。

1.3農民在城鎮化過程中的自身制約因素

農民是否能真正變為市民，更重要的還取決于農民自身的整體素質^[4]。近幾年來，農民工群體開始分化。根據國家人口計生委統計，現在我國流動人口總量已接近2.5億，平均年齡只有28歲，“80后”新生代農民工已占勞動年齡流動人口的近一半，成為城市農民工的主體。新生代農民工大多接受過較好的教育，對工作有著較高的要求，希望通過自己的奮斗去實現人生價值和理想。

但受文化、專業技術水平等影響，新生代農民工就業空間小，自我發展能力較弱，社會競爭能力低下。短時間內他們在經濟層面上適應較快，而對心理層面、社會層面的適應不是在短時間內能夠完成的，它需要一個長期的磨煉和適應過程。因此，他們一方面迫切想融入城市生活，另一方面還惦記農村的土地權益，特別是村莊改造、土地被征后，他們對戶籍轉型、土地權益的歸屬、就業和收入生計問題普遍感到擔憂。

2推進農民“帶土進城”的對策建議

2.1制定和修改相關法律法規，為農民“帶土進城”提供法律政策依據

國發2001年6號文件、2006年5號文件、2007年頒布的《物權法》及2012年頒發的《關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展權利的若干意見》等不同時期出臺的有關政策對于農民進城有著重要的指導意義。《物權法》有力支撐了農民土地承包權的用益物權的權利，提供了農民帶土進城的法律依據。但其它相關法律法規沒有及時修訂，致使法律條款出現分歧。例如，《農村土地承包法》就完全剝奪了農民進城后的土地權益。當前應該進一步消除制約農村發展和農民進城的體制障礙，積極營造有利于城鎮化的法律和政策環境，不斷總結各地農民“帶土進城”試點探索的經驗和教訓，及時修改相關法律法規，出臺更加明確、全面、符合農村實際、可操作性強的政策法規文件，為農民“帶土進城”提供法律保障。

2.2加強引導，讓農民成為城鎮化的最大受益者

“帶土進城”是農民在城市和農村的雙保險，也是解決農民工一系列問題的關鍵。城鎮化離不開政府的引導，但其核心動力是市場化。因此，各級政府應及早做出宏觀的頂層設計和系統的政策體系作支撐。

現階段，農民問題主要是土地問題，無論是進城還是留在農村，農民應該成為新型城鎮化的最大受益者。建國六十多年來，農民長期用低成本勞動力、低價農產品和艱苦生活待遇支持我國城市工業化的發展。到現在，我國需要工業反哺農業、城市反哺農村，只有從政策上向農民傾斜，允許農民“帶土進城”，才能顯示社會公平合理的一面。

2.3合理確定農民“帶土進城”的過渡期

農民“帶土進城”是城鎮化過程中的一個過渡性制度安排。農民進城是我國戶籍制度的一項重大改革，不可能一步到位，即使農民工轉入城市戶口，他們的住房、醫療、保險等保障一時還難以落實到位。如果過早取消或讓農民放棄土地權利，農民工在城里就失去了退路且無力承擔不能融入城市的風險。允許農民工“帶土進城”，讓他們有一個適應城市的過程，是相對穩妥、規避風險、減少震蕩的做法，也為城市接納農民工提供了一個緩沖的時間段。

“帶土進城”涉及農民的切身權益，是一項政策性很強的工作，需要相關部門制定實施細節，做好城鄉制度銜接，區分不同情況，確定合理的過渡期。首先應嚴格保護農民的土地權利，明確農民擁有自己土地的轉讓權，明確農民可以帶著自己的土地轉為市民，明確農民進城后擁有和城市居民同樣的社會保障權利。二是要合理確定過渡期的時間界限，建議過渡期至少二、三十年，宅基地權益可以終身保留，過渡期結束后不再享受承包地、林地權益和分配。三是要建立“帶土進城”的進入、退出機制，對農民進城前的土地權益進行確權登記和頒證^[5]。

2.4分類實施，有序推進農民“帶土進城”

農民“帶土進城”是一項復雜的工作，對涉及整個村莊宅基地復墾和村莊改造“帶土進城”必須十分慎重。在制度層面上，要堅持“進城在前、改造在后；區別情況、分類實施；農民自愿、收益歸農”原則進行通盤考慮。一是要遵守符合土地征用政策和制度、符合農村建設和當地城鎮建設的總體規劃。二是要尊重農民的話語權、知情權和選擇權，城鎮規劃、農民“帶土進城”的模式等，要及時征求和采納農民的意見。三是經費成本要保持相對平衡并有節余，堅決預防村莊大拆大建、鋪張浪費，更要防止一次改建不成返工重建，造成反復搬遷的更大浪費。四是要不斷探索土地制度改革，分階段穩步推進土地流轉機制，不斷完善征地補償辦法，規范政府征地行為，徹底打破政府壟斷土地一級市場的格局，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場，努力實現產業發展與城鎮建設相結合。參考文獻：

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