進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民隨遷子女的義務(wù)教育政策及其問題探析

錢燚

2000年以來，伴隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程，農(nóng)村剩余勞動力不斷涌入城鎮(zhèn)地區(qū)，城鄉(xiāng)間人口流動大幅度增加，越來越多的農(nóng)村流動人口從單身外出逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ミw徙，流動兒童群體規(guī)模也隨之?dāng)U大，2005年我國流動兒童達(dá)到2533 萬人。2001年我國首次將“兩為主”政策作為解決進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女（下稱隨遷子女）的義務(wù)教育問題的基本策略，并明確將管理責(zé)任歸屬于流入地政府。十多年來，經(jīng)過政策的制定和完善，大多數(shù)地區(qū)“以公辦學(xué)校為主”政策的落實(shí)成效顯著。2011年，全國有1167萬名隨遷子女在城市接受義務(wù)教育，在公辦學(xué)校就讀比例達(dá)到79.2%，基本解決了隨遷子女在流入地的入學(xué)問題。

本文首先從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析了中央制定隨遷子女的義務(wù)教育相關(guān)政策的必要性，然后歸納和總結(jié)中央的政策制定，分析其中的特點(diǎn)并指出相應(yīng)的問題，并指出政策問題的根源，最后提出政策建議。

一、政策制定的必要性

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、新勞動遷移經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、市場分割理論以及人力資本理論，分別對影響城鄉(xiāng)人口流動的因素進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)收入的差異、家庭貧困的分布、雙重的勞動力市場以及家庭進(jìn)行人力資本投資的需要使得城鄉(xiāng)間人口流動成為均衡地區(qū)間資源分配和資本流動的必然趨勢，隨之而來的隨遷子女教育問題也具有一定的必然性。新公共經(jīng)濟(jì)學(xué)將義務(wù)教育視為兼具公共物品特性和私人物品特性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這要求義務(wù)教育應(yīng)該由政府進(jìn)行負(fù)擔(dān)。另一方面，公共產(chǎn)品供給理論進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了外溢性特征對中央或者地方進(jìn)行負(fù)擔(dān)的分配影響。從我國農(nóng)民工的流動性特征來看，省內(nèi)流動和省際流動均體現(xiàn)了跨區(qū)域的外溢性特征，因此中央有義務(wù)制定政策改善隨遷子女的義務(wù)教育問題。

二、中央政策制定

自2001年以來中央政府為解決隨遷子女義務(wù)教育問題所出臺的一系列重要政策，將其所發(fā)揮的作用和政策核心目標(biāo)進(jìn)行了歸納。隨著政策的演變，解決隨遷子女義務(wù)教育問題的核心目標(biāo)和責(zé)任歸屬得以明晰，核心理念、指導(dǎo)思想以及基本策略得到確立。“以流入地政府管理為主，以全日制公辦總小學(xué)為主”的“兩為主”政策導(dǎo)向、政策核心目標(biāo)（進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮剑┮约啊捌降取钡闹笇?dǎo)思想也為中央和地方政策的出臺奠定了基礎(chǔ)。

三、政策評價

以上政策的出臺充分體現(xiàn)了中央對隨遷子女義務(wù)教育問題的高度重視，而其中核心思想的引入更是凸顯了教育均等的理念。然而，政策的制定仍然存在較大的問題。

（一）政策存在的問題

中央主要在方向上進(jìn)行宏觀規(guī)劃并制定基本框架，而執(zhí)行的具體方案和路徑則主要由地方政府進(jìn)行自主安排。盡管中央高度重視，流入地政策制定取得了顯著制度突破，但距離政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然具有相當(dāng)遙遠(yuǎn)的距離。中央集中式的命令下達(dá)以及事權(quán)責(zé)任歸屬的下推也增加了地方政府政策執(zhí)行過程的難度。

問題主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）政策目標(biāo)與基本策略存在偏差，缺乏內(nèi)在邏輯關(guān)系；（2）隨遷子女的問題屬性與政府責(zé)任脫節(jié)，財政機(jī)制不夠健全；具體而言：

1. 政策核心目標(biāo)與“兩為主”的基本策略存在偏差。

政策的目標(biāo)為政策的評價提供了衡量標(biāo)準(zhǔn)，一個政策是否有效最終都應(yīng)該以核心目標(biāo)是否達(dá)成為主要的參考。解決隨遷子女教育問題的核心目標(biāo)是“保證進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮健保@一目標(biāo)與“平等接受義務(wù)教育”的政策指導(dǎo)思想完全一致。但“兩為主”政策的基本策略則僅僅強(qiáng)調(diào)了隨遷子女入學(xué)機(jī)會的保障，而保障了基本入學(xué)機(jī)會不等于實(shí)現(xiàn)了受教育水平。另外，隨之而來的升學(xué)問題也進(jìn)一步形成政策效果偏差的有力證明。表面上中央和地方政策的部署都依照“兩為主”的基本策略完成了任務(wù)，實(shí)質(zhì)上僅僅是完成了政策目標(biāo)的第一步，而升學(xué)問題的部署則必將脫離“兩為主”策略。現(xiàn)實(shí)生活中在多地出現(xiàn)的異地高考矛盾就是最好的例子。

2. 問題屬性與政府責(zé)任相互脫節(jié)。

如果在政策制定時沒有明確的命令，執(zhí)行過程必然會形成趨利的特點(diǎn)，利益群體相關(guān)者各自達(dá)到自身利益最大化，從而引起政府失靈。基于前文的隨遷子女義務(wù)教育的外溢性準(zhǔn)公共產(chǎn)品的界定，要解決隨遷子女教育問題需要中央和地方的共同承擔(dān)。然而，中央沒有承擔(dān)提供全國性準(zhǔn)公共產(chǎn)品的財政責(zé)任，中央和地方共同分擔(dān)的財政投入機(jī)制也尚未確立。

（二）問題的根源——政策制定與制度約束不相匹配

理性的分析政策制定和執(zhí)行所遇到的障礙，外部的制度約束因素是不容忽視的根源。我國在計劃經(jīng)濟(jì)時代和人為禁錮人口流動狀態(tài)下形成的制度框架，即以戶籍制度為主的社會管理制度、學(xué)校管理制度以及義務(wù)教育財政制度等，構(gòu)成了相對穩(wěn)固的政策環(huán)境，在很大程度上強(qiáng)烈制約和限制了教育領(lǐng)域的改革理念和可能性。

四、政策建議

首先，針對政策的制度約束，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度的改革，剝離依附在戶籍上的教育、 就業(yè)、 住房、 養(yǎng)老、 醫(yī)療等各種社會福利和公共服務(wù)，使農(nóng)民工子女與城市學(xué)生享有平等的教育權(quán)；其次，在政策制定過程中重新審視我國進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育問題的現(xiàn)狀，明確總體核心目標(biāo)和階段性目標(biāo)；明晰地方各級政府的責(zé)任，確立相應(yīng)的完成指標(biāo)；構(gòu)建合理的中央地方財政分擔(dān)機(jī)制，設(shè)立專項經(jīng)費(fèi)和合理的轉(zhuǎn)移支付制度，并對執(zhí)行較好的地方實(shí)行獎勵；再次，流入地政策執(zhí)行中進(jìn)一步進(jìn)行制度突破，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定明確的目標(biāo)和責(zé)任；建立地方與區(qū)縣的分擔(dān)機(jī)制，保障教育經(jīng)費(fèi)的足額撥付；完善流動兒童學(xué)籍管理、流動人口綜合管理制度，逐步將學(xué)籍和戶籍相分離；各部門統(tǒng)籌安排積極協(xié)作；對社會辦學(xué)力量進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持和監(jiān)管；最后，對“教育券”政策、“有條件轉(zhuǎn)移支付”、人頭補(bǔ)貼政策進(jìn)行試點(diǎn)，并積極跟蹤政策的效果，對撥款方式進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

【參考文獻(xiàn)】

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