從政府職能的視角分析服務型政府的構建

楊威

摘要：在社會轉型期，社會主義市場經濟體制不斷完善，中國政府職能模式將從管制型走向服務型。構建服務型政府是進一步提高政府為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，不斷完善社會管理和公共服務，以保障和改善民生。因此，必須提高政府工作人員的素質、完善政府、社會組織與公眾的互動，改善政府決策、監督機制。

關鍵詞：政府職能 構建 服務型政府

隨著社會主義市場經濟體制的不斷成熟和完善，中國政府職能在經歷轉型期后，將邁入政府職能的現代化階段，在職能實現模式方面，將從管制型走向服務型。這就要求政府機構管理更加規范、透明、低成本、高效率，服務更加積極主動、便捷經濟、公平公正，實現政府、社會和公眾三方良性互動。

一、服務型政府的內涵

我國學界對服務型政府的涵義尚在討論之中，并且認識分歧較大。有學者認為，服務型政府，就是提供私人和社會無力或不愿提供的，又與其公共利益相關的非排他性服務的政府，我國著名學者張康之教授認為服務型政府是“把為公眾服務作為政府存在運行和發展的根本宗旨的政府。”[1]綜觀理論界對服務型政府的界定，可概括以下幾種觀點。一是權力說。從政府權力來源的角度看，服務型政府是民主政府。即代表人民利益、以民為本的政府。政府的權力來自于人民的授予，人民的利益是至高無上的。因此，法制化要求政府的行為必須法律化規范化，依法辦事、公正執法。[2]二是職能權限說。從政府職能的權限看，服務型政府是有限政府，即由以往的“全能政府”向“有限政府”轉變。根據法治之精義，市場經濟條件下的服務型政府的權力是有限的，政府的權力主要集中在公共領域，政府的職能必須遵循于法律規制的范圍和方式來行使，不能僭越法律造成對私域的侵害。[3] 三是職責效益說。服務型政府必須樹立責任意識，忠實履行公民給予的責任和義務，對行政行為的后果負責，它應該是一個專注于公共服務的高效、靈活的政府。

綜合以上觀點，筆者認為，服務型政府應是在科學發展觀的指導下，堅持社會本位、公民本位，遵守社會民主秩序，弘揚公平正義，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以服務為宗旨并承擔相應責任的政府。

二、構建服務型政府的必然性

（一）建設服務型政府是政府職能轉變的必然要求

中國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，促使政府的經濟職能從直接微觀管理向間接宏觀調控轉變。計劃經濟體制下，政府是“全能政府”。市場經濟體制下，國家對經濟只是實施宏觀調控，社會在法律規范下有相對獨立的空間，政府行政機關承擔的職責相對有限。政府不再過多地對市場進行不必要的干預，而是通過規范市場秩序來維護市場競爭活動的公開、公正，對市場實施有效、必要的宏觀調控，讓市場主體獨立承擔經濟后果。通過為市場、企業和公民提供各種公共服務來促進生產要素的流動，使各種生產要素在市場競爭中優勝劣汰，優化組合，這樣有利于社會主義市場經濟沿著健康的軌道發展。

（二）建設服務型政府是參與國際競爭的客觀需要

隨著經濟全球化進程的加快，我國經濟將全方位參與國際競爭，并且競爭日趨激烈。建設和諧社會，強勁的經濟實力是基礎。這就要求政府規范管理，降低成本，提高效能，從而吸引國際上的人才、資金、技術投入到中國市場，促進我國的經濟發展。同時，國外發達國家都注重建立完善的公共服務制度，使公民平等地享受到政府提供的公共服務。如，丹麥、意大利、瑞典、英國等國大的醫療保險覆蓋率已達100%，養老金基本上覆蓋全體雇員。而我國各級政府的公共財政體制尚未完全建立起來，因此，政府對公共服務的投入遠不到位。我國政府用于經濟建設的費用明顯偏高，而用于社會服務和社會保障的費用明顯偏低。[4]因此，為了參與國際競爭，我國政府必須加大公共服務力度。

（三）建設服務型政府是人民群眾的迫切愿望

隨著社會進步，公民文化生活水平的提高和政治民主的推進，公民的社會意識、政治參與意識逐漸提高，公共需求尤其是數量龐大的弱勢群體的基本生存、就業、醫療、教育等需求呈現快速增長。而滿足這些公共需求的公共性產品供給嚴重不足和公共服務不到位，并且我們中國傳統政治文化中的“官本位”思想對現實中政府管理的影響依然存在，政府組織和政府官員存在濫用公共權力，進行權力“尋租”，大搞“政績工程”等問題，忽視公民的公共需求，使社會公民很難從經濟增長中分享福利。因此，構建公共服務型政府，是增強政府的服務意識、責任意識，切實解決好民生問題的必然選擇。

三、構建服務型政府的路徑選擇

（一）提升服務水平，建設高素質、專業化的公共服務人才隊伍

構建服務型政府，要優化服務人員。政府工作效率的高低，關鍵在于公務員的素質。各級政府都應加大對公務員的教育培訓力度，提高公務員的素質和能力，同時還應在控制公務員數量、優化公務員結構上狠下功夫。對公務員進行政治、理論、文化方面的培訓學習。建立嚴格的公務員選拔制度，嚴把“入口”，確保選人用人的質量。還要建立和完善競爭擇優的選拔機制、符合社會需要的培養機制、與貢獻相適應的激勵機制，積極推行辭職、退休制度，把公務員隊伍建設納入制度化、規范化、法制化軌道。[5]政府應該制定嚴厲的獎懲措施，對于表現好的人員，部門給予其物質或精神上的獎勵；否則，將受到嚴厲的懲罰。

（二）建立政府、社會組織與公眾的互動機制

政府為社會提供的是公共服務，而社會的公共服務是多元的，就需要政府與社會組織和民眾之間建立互動組織。如果沒有社會組織和民眾的參與，很可能導致公共服務的供需不平衡。政府應該打破壟斷服務，傾聽多種聲音，讓社會公眾多方參與到政府的決策中。政府的公共服務應以公眾的意志納入到政府的決策系統。衡量公共服務的績效也應以社會的評價為主，以服務對象的評價為主，才能促進政府公共服務質量的提高。政府通過民眾的反饋，充分調研，制定行業服務規劃政策、服務標準、質量要求和收費標準，并嚴格監督執行，并建立公共服務資格認證和登記制度。社會組織按照行業服務標準提供規范的公共服務，對服務性收費應當按照投入成本制定收費標準并對外公布，接受監督，屬于營利性部門的應當作為企業形成政企關系。公眾有權利在平等公正的基礎上獲得公共服務，了解公共服務內容和收費標準依據，提供公共服務的組織不應拒絕和隱瞞，同時對公共服務提供中的違規行為，有權利向政府部門提出控告，獲得損失賠償，政府承擔監督責任。

（三）逐步建立政府建設的長效機制

政府建設機制主要包括決策、監督、問責和考評四個方面的機制。政府的公共服務應以公眾的意志為基礎，政府提供什么服務，怎樣提供服務，應當事先聽取公眾的意見，讓公眾的意見納入到政府決策系統。公眾的意見包含了他們的需求，政府可以以民眾的需求來提供相應的服務。達到讓公眾滿足的目的。完善監督制度，擴大公眾參與監督的渠道，沒有監督，就沒有壓力和動力，公眾參與監督，可以促使政府產生危機意識，政府才能最終從人民群眾的意志和愿望出發來制定行政決策。只有人民群眾參與政府管理，才能有效扼制行政腐敗，最終才能維護和實現人民群眾的根本利益。[6]建立責任追究制度，集體決策要分清個人責任。這樣無形中給政府工作人員以壓力，使他們能夠更好的完成自己的使命。改進績效考評制度，衡量公共服務的績效也應以社會評價為主，以服務對象的評價為主，這樣才能促進政府公共服務質量的提高。

十八大報告明確地提出要努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，這句話，體現了民生問題最重要的五個方面。民生問題已經影響到社會生活的各個領域，如不及時解決，將會威脅到社會穩定，民族團結，小康社會與和諧社會的實現。正如溫總理在答記者問時所說：“只有把人民放在心上，人民才能讓你做在臺上。”建設服務型政府，是解決民生問題的一個關鍵棋子，給民生問題的解決帶來了希望。政府所做的公共服務關系到廣大民眾的切身利益，如果政府能很好的落實這些服務，民生問題將會得到很大而改善。