關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題的探討和對(duì)策

鮑盛

摘要：在當(dāng)前房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升的環(huán)境下，隨著中國(guó)迄今為止做大規(guī)模的“城中村”改造的進(jìn)程，小產(chǎn)權(quán)房作為時(shí)代的產(chǎn)物出現(xiàn)在我們身邊，其合法的倡導(dǎo)也好，非法的爭(zhēng)議也罷，實(shí)踐中急需相應(yīng)的法律和政策給予合理、合法的解釋和判定。從而使小產(chǎn)權(quán)房能夠矗立在市場(chǎng)的正確位置。文章通過(guò)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的概述、產(chǎn)生原因、衍生的法律問(wèn)題等方面進(jìn)行分析，力求從根本上找到解決小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)辦法和原則，使小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的妥善解決起到一定作用。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 土地制度 產(chǎn)權(quán)證

引言：小產(chǎn)權(quán)房是伴隨著社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展形成的產(chǎn)物，在一線城市已經(jīng)普遍存在，并形成規(guī)模，而且逐步向二線、三線城市發(fā)展，因此產(chǎn)生了一系列關(guān)于土地方面、政策方面的問(wèn)題，亟待相關(guān)政策和法規(guī)的調(diào)整和解決。但筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急要切實(shí)解決小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的法律問(wèn)題，從而及時(shí)化解其所產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素，確保社會(huì)面的整體和諧和穩(wěn)定。

一、小產(chǎn)權(quán)房概述

1.1小產(chǎn)權(quán)房的概念

小產(chǎn)權(quán)房是相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房的概念，所謂的大產(chǎn)權(quán)房是指經(jīng)法定審批程序在國(guó)有土地上建設(shè)出售，并能獲取國(guó)家房管部門頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證的商品房，而小產(chǎn)權(quán)房習(xí)慣上是指在集體土地上建設(shè)、無(wú)法從房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)獲得房產(chǎn)證或產(chǎn)權(quán)證明的房屋。

1.2小產(chǎn)權(quán)房的種類

實(shí)踐中，常見(jiàn)的小產(chǎn)權(quán)房主要有三種：一是集體宅基地上農(nóng)民所建的自住房屋；二是未經(jīng)征地和審批程序，集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行或聯(lián)合第三方在集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)的房屋；三是通過(guò)租賃集體土地，在土地上建設(shè)廠房和辦公設(shè)施用于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。其中第二種小產(chǎn)權(quán)房切實(shí)涉及到多方的利益，也是我們分析研究的重點(diǎn)。

1.3小產(chǎn)權(quán)房的特征

大產(chǎn)權(quán)房具有產(chǎn)權(quán)證明和商品特性，而小產(chǎn)權(quán)房作為時(shí)代的產(chǎn)物，具有以下三個(gè)方面的特征：

第一，價(jià)格低廉。小產(chǎn)權(quán)房因無(wú)需繳納土地出讓金和各種稅費(fèi)，成本較大產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格很低，售價(jià)也低廉，一般只有大產(chǎn)權(quán)房的一半甚至更低，這是其具有市場(chǎng)的的直接動(dòng)力和原因。

第二，缺乏法定的產(chǎn)權(quán)證明。大產(chǎn)權(quán)房一般都有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證兩證，但小產(chǎn)權(quán)房缺乏法定的產(chǎn)權(quán)證明，一般只有土地使用權(quán)證明或集體組織或鎮(zhèn)政府頒發(fā)的房屋所有權(quán)證書。

第三，享有收益，部分權(quán)益受法律保護(hù)。《民法通則》和《物權(quán)法》均作出了明確規(guī)定，所有權(quán)人依法享有占有、使用、收益、處分不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利。可見(jiàn)小產(chǎn)權(quán)房權(quán)屬雖不完整，卻仍可以占有、使用和收益。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

2.1高房?jī)r(jià)造成的市場(chǎng)需求

當(dāng)前是我國(guó)歷史上最重要的階段，正在經(jīng)歷一次全方面的城市化進(jìn)程和改革，各省市隨處可見(jiàn)“城中村”改革的步伐，這就會(huì)導(dǎo)致土地資源的緊張，造成土地市場(chǎng)價(jià)值的上升，相應(yīng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)支付給政府的土地出讓金也會(huì)高漲。高額的土地成本必然要通過(guò)增長(zhǎng)房?jī)r(jià)的方式來(lái)保全。對(duì)于購(gòu)買者而言，正是由于房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，遠(yuǎn)超大多數(shù)人的購(gòu)買能力，而購(gòu)房者強(qiáng)烈的住房愿望使其將目光轉(zhuǎn)向房?jī)r(jià)便宜的郊區(qū)。旺盛需求又進(jìn)一步刺激了小產(chǎn)權(quán)房的大面積地開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2.2建設(shè)者的利益驅(qū)使

開(kāi)發(fā)樓房的利潤(rùn)率遠(yuǎn)高于其他行業(yè)，因此吸引了眾多投資者投資于房地產(chǎn)。這其中就包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)等。他們通過(guò)獨(dú)自或與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)樓盤，建設(shè)的房屋價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大產(chǎn)權(quán)房，同時(shí)小產(chǎn)權(quán)房不受各項(xiàng)稅費(fèi)以及土地出讓金的限制，成本更低，利潤(rùn)相當(dāng)可觀。

2.3現(xiàn)行法律和土地制度是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的主因

根據(jù)現(xiàn)行法律制度，集體土地上建設(shè)出售房屋，首先由國(guó)家征收土地，征收的土地通過(guò)法律程序轉(zhuǎn)換為可以用于建設(shè)的土地，之后國(guó)家將建設(shè)用地出讓給有開(kāi)發(fā)建設(shè)資質(zhì)的相關(guān)單位，這些單位繳納法定稅費(fèi)之后才能進(jìn)行建設(shè)房屋并出售。雖然政府為了保證農(nóng)村耕地，通過(guò)法律極力控制，但造成政府既是集體土地征用主體，又是提供土地開(kāi)發(fā)的供給者。為了自身獲取較大的利潤(rùn)，集體土地的所有者不再將土地轉(zhuǎn)納給政府，而是違背法律規(guī)定，自行建設(shè)房屋出售，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生了。基于此，現(xiàn)行的法律制度或用地體制才是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本所在。

當(dāng)然，原因并不止于此，小產(chǎn)權(quán)房是一個(gè)社會(huì)綜合問(wèn)題，但要落腳于法律問(wèn)題，聚焦在問(wèn)題的解決上。

三、小產(chǎn)權(quán)房形成的法律問(wèn)題

3.1土地使用不合法

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定土地分為國(guó)有土地和集體所有土地。《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定，集體土地不能直接開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房，必須通過(guò)國(guó)家補(bǔ)償征收之后，轉(zhuǎn)為國(guó)家土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。而小產(chǎn)權(quán)房一般情況下，沒(méi)有按照正常程序交納應(yīng)繳稅費(fèi)和土地出讓金，因此小產(chǎn)權(quán)房用地違反了法律程序，這種行為屬于非法使用土地。

3.2建設(shè)開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)程序不合法

按照開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房的法律規(guī)定，開(kāi)發(fā)單位必須持有土地使用、規(guī)劃許可、開(kāi)工、預(yù)售、銷售五個(gè)許可證。而建設(shè)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有這些手續(xù)，所以說(shuō)其建設(shè)開(kāi)發(fā)的程序不合法。

3.3產(chǎn)權(quán)證書不合法

根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、變更、消滅必須經(jīng)過(guò)法律登記后才能效力。因此房屋必須要經(jīng)過(guò)政府特定部門登記、給予證書后，才享有對(duì)這所房屋的所有權(quán)。 而政府特定部門必須是縣級(jí)以上政府部門。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，其房屋產(chǎn)權(quán)證是村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的，不具有法律效力，也就是說(shuō)產(chǎn)權(quán)證書不合法。

四、現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的處理原則和方法

通過(guò)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生原因和形成的法律問(wèn)題進(jìn)行分析，可以看到小產(chǎn)權(quán)房存在的諸多問(wèn)題非常明顯。在實(shí)際解決問(wèn)題上，以非法建筑全部拆除顯然很難做到。即便全部強(qiáng)制拆除，浪費(fèi)的仍然是國(guó)家錢財(cái)。況且如處理小產(chǎn)權(quán)房不穩(wěn)妥，很容易產(chǎn)生群體性事件以及訴訪問(wèn)題的發(fā)生，激化社會(huì)矛盾。筆者認(rèn)為，對(duì)于現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處理，應(yīng)按情形區(qū)別對(duì)待。對(duì)于占用耕地和基本農(nóng)田的小產(chǎn)權(quán)房，因?yàn)槠湟?guī)劃違法，同時(shí)也觸犯了國(guó)家保護(hù)耕地的基本國(guó)策，必然是要受到處罰的，對(duì)于此類小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)拆除，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。對(duì)于規(guī)劃合理的小產(chǎn)權(quán)房，可以讓購(gòu)買者通過(guò)補(bǔ)辦相關(guān)的法律手續(xù)將其合法化，這是符合憲法、物權(quán)法的基本精神的，也是符合廣大農(nóng)民和城市收入水平較低居民的切身利益，有利于化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。具體原則和方法為：

4.1維護(hù)國(guó)家利益，對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行處罰

小產(chǎn)權(quán)房因未向國(guó)家繳納土地出讓金、各項(xiàng)稅費(fèi)，給國(guó)家造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，因依法追究相關(guān)單位和人員的法律責(zé)任，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。特別是對(duì)開(kāi)發(fā)單位和個(gè)人，擅自在集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房，牟取利益的，應(yīng)當(dāng)給予處罰（如沒(méi)收所得、罰款等），必要時(shí)要追究刑事法律責(zé)任，以維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，杜絕再次非法開(kāi)發(fā)建設(shè)。

4.2依情況對(duì)部分違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行拆除

對(duì)于已建成的樓盤和在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)樓盤，原則上不拆除，但對(duì)于違法情節(jié)特別嚴(yán)重，如違背基本農(nóng)田保護(hù)等法規(guī)、違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)別墅，以及剛剛開(kāi)工的樓盤，可以予以拆除，恢復(fù)農(nóng)業(yè)用地。同時(shí)拆除處理要注意方式方法，慎之又慎，特別是對(duì)所建樓房已經(jīng)售出的，如必須拆除，事先一定要先期做好疏導(dǎo)解釋工作，做好應(yīng)對(duì)方案和措施，必要時(shí)要給予無(wú)過(guò)錯(cuò)方一定的補(bǔ)償，以避免因拆除而引發(fā)更多的糾紛和社會(huì)不安定因素。

4.3補(bǔ)辦手續(xù)，發(fā)放有別于大產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)證

對(duì)于，不適宜拆除的小產(chǎn)權(quán)房，已經(jīng)賣出的，可以由政府機(jī)關(guān)補(bǔ)發(fā)產(chǎn)權(quán)證，使其正當(dāng)化，符合法律要求。但核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證要與大產(chǎn)權(quán)證有所區(qū)別，在產(chǎn)權(quán)證上要注明該房屋的一定的限制條件，盡量比照經(jīng)濟(jì)適用房或限價(jià)房的標(biāo)準(zhǔn)。

總之，要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，使其能夠自由地在市場(chǎng)上正常流通，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律、政策和制度，盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地能夠在法律地位上獲得同等待遇，實(shí)現(xiàn)二者的自由流轉(zhuǎn)，從而使國(guó)家的利益、農(nóng)民利益、廣大群眾的利益不受侵害，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更加穩(wěn)健。