加快“服務型海事”建設的系統思考

李青平

編者按：“四型海事”是交通運輸部海事局黨組提出的發展理念，即學習型海事、責任型海事、服務型海事和創新型海事，并作出了將“四型海事”作為“十二五”海事科學發展主線的戰略部署。本文對“服務型海事”的理論淵源、內涵和重難點問題進行系統思考，提出建議。

“服務型”海事的理論淵源

當代國際公共行政改革的理論核心主要是推行服務行政。“服務型海事”是構建于公共服務理論和服務型政府理論基礎上的、與海事系統科學發展實踐相結合的重要發展目標。

聯合國曾制定的具有普適性價值的公共服務標準，包括10大領域：①一般性公共服務，比如立法部門、執行部門、財稅部門、外交部門等，屬于老百姓需要找政府辦事②國家安全和國防發展規劃③秩序與社會安全④經濟職能⑤環境保護⑥教育⑦衛生⑧娛樂、文化與宗教⑨住房與社區⑩社會保護，包括社會福利和社會保障。

顯然，海事事業的工作業務可歸類于上述1、3、4、5四個領域，表明了其公共服務屬性，“服務型海事”理論，即構建于公共服務理論基礎之上。

黨的十八大報告提出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制的目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”

服務型政府理念要求行政主體創新行政管理體制、優化政府組織機構、加強法治建設、實現管理和服務的有機融合，通過“公民導向”工作模式的建立，實現 “有限政府”的發展目標，這些都為 “服務型海事”建設提出了明確的頂層要求。

作為政府機構的組成部門，海事發展必須符合服務型政府精神實質，“服務型海事”也必然是海事系統改革的發展方向和重要任務，而且也只有這樣服務型海事建設才能獲得強勁、持久的生命力。

對“服務型海事”的理解和認識

有什么樣的管理理念就會有什么樣的管理模式和發展戰略，要建設“服務型海事”，首先必須對“服務型海事”有一個系統、科學、全面的認知。

第一，“服務型海事”的內涵。服務不是海事監管的副業或副產品，而是更先進、更系統的廣義海事管理。“服務型海事”是順應時代的必要之舉，服務就是管理、管理也即是服務，兩者應是自然而然的統一。

海事服務脫離不開主權在民、執政為民的本質，因此服務既是權力也是義務。權力行使應以不損害公共利益和公民的合法權益為邊界；履行義務的基線應是依法行政、盡職盡責。

海事服務的基本形式是在職責范圍內保障公共資源分配和使用上的供需平衡。需要通過制定和維護公平的航運經濟規則，從公共利益、全局利益、長遠利益提供航運市場本身所不能提供的支持，來保障航運市場的安全、秩序和效率。

對“服務型海事”內涵的基本了解將有助于我們突破保守觀念的桎梏、克服思維上的短視，對與之相關的一系列概念形成較為清晰的認識，也有助于具體工作的組織和開展。

第二，“服務型海事”基本特征。“服務型海事”一者應在性質上確實是為社會服務的，再者應在手段上確實為社會有效地提供了服務，因此應至少具備六大特征：

核心文化中具有為業界公共利益服務的高尚品質，而且必須體現以人為本的施政理念。職能結構中，有清晰的服務社會的角色定位，公共服務職能更加突出和重要，且必須成為主要或核心職能。組織結構上，提供公共服務的部門在其中占有合理的比重，且占有重要的地位。財政支出結構中，公共服務成為支出的重要部分，公共資源分配和使用上基本保持供需平衡。制度體系上，形成惠及業界整體利益和社會利益、公平公正、水平適度、可持續發展的服務體系，注重程序正義，建立科學規范的執法程序，保障公開透明的行政過程。實際效果上，逐步弱化人（尤其是領導）的主觀意志對常規執法效果的影響和干預，產生便民高效的服務產品，能夠被社會認可和接受，而且公眾能夠積極參與其中。

第三，“服務型海事”的服務對象。必須明確，海事管理是服務于大眾和社會利益的，為社會公益服務，為公眾利益服務，而不僅僅限于為行政相對人服務。海事的宗旨應當是服務于公共利益，而不是個體自我的利益或者是個體自我利益的簡單相加。我們要維護公共利益，尊重公民權利，這也就是“以人為本”在海事服務中的現實體現。這里的“公民”是公共的概念，不是單體的一個用戶。所以，當行政相對人的訴求是與公眾利益和社會利益相悖時，我們理所當然地應以公眾與社會利益為本。

第四，“服務型海事”基本手段和行為準則。由于海事管理具有專業性、技術性、法定性特點，海事服務離不開專業技術這個基本手段，而且任何時候都不能脫離“依法行政”這一原則，凡事必須遵循嚴謹精準、責任到位、法治規范的行為準則。

嚴謹精準，就是要做到細致、準確、科學地對待海事各種專業的業務問題，不可讓以往那種“大概、也許、可能、差不多”的陋習大行其道，說話、辦事必須有依據、合規范；責任到位，就是要以高度的責任心對待職責范圍內的各項工作、對待服務對象，同時要以積極的態度對待需要我提供協作的他人工作，從而促成整體工作的順利開展；法治規范原則，就是要事事都依法辦理，都要辦的合法，不留法律瑕疵。

“服務型海事”建設的重點

從上文論述可見，“服務型海事”建設意味著發展觀、價值觀和職能運行等各個方面的轉型升級。需要我們準確角色定位，并在之基礎上制定實施行之有效的舉措。

當前，海事工作中仍然存在不足，有一些深層次的癥結沒有完全根治。比如：多年養成的官僚作風還不同程度存在，“管制型”特征明顯強于“服務型”特征，主動為民做出增值服務的潛意識還很薄弱，辦事效率也還需要認真地提高。由于海事機構具有法定唯一的壟斷性質，所以在行政行為中不十分重視服務效果的考核。有時還會刻板地、機械地將規章制度用作推諉或降低服務的籍口，抑或是變通使用規定和制度，使人情駕馭法。這些都是與“服務型海事”精神實質相悖的，需要我們下定決心、下大力氣加以盡快解決。

對比仍然存在的不足，海事管理現代公共服務理念和體制尚未完全形成，“服務型海事”建設要以“公益本位”代替“官本位”，以“社會本位”代替“政府本位”，以“責任本位”取代“權力本位”為突破口和切入點，這項工作任重道遠。

重點之一：服務型海事建設必須一改過去“重監管、輕服務”的做法，實現價值再造，包括體制、機制的再造，理念與價值觀的再造以及工作方式方法的再造。

一是“服務型海事”在意識和責任上不能只講服務，更要強調提供更好更多的公共服務產品，以“為人民服務”的思想指導，以公眾利益為本位，以公共需求為尺度，把公共服務職能作為核心的職能，盡最大可能公正地、有效地為業界公共利益提供服務。

二是“服務型海事”在工作理念上應當建立在為公眾服務并確實是全心全意地為他們服務之上的，服務職能應當處于更加突出和重要的地位，成為海事機構的主要職能或核心職能。

三是“服務型海事”的服務部門應當占有相當的比重，而且要占有更為重要的地位；服務支出所占比例應逐漸成為財政支出的重要項目。

四是應當建立健全符合公眾利益的、公平公正的、可持續發展的服務體系，而不是零零散散的、捎帶性的散項服務。這才是“服務型海事”。

重點之二：“服務型海事”建設需要建成以“牢記責任、甘于奉獻、珍視榮譽、勤奮高效”為共同價值觀的行政管理機構，以較低的成本、較高的效率為目標，為社會提供公共服務。

第一應增強社會公眾需要的公信力與回應力。第二要重視自身的產出和結果，也就是要重視提供管理的效率和質量。第三要建立對自身績效的測定和評估機制，實現嚴明的績效目標考核。第四要摒棄公共服務供給的壟斷性，引入競爭機制，博采眾長。或者說不要總想包打天下，應廣泛采用其他職能部門成功的管理方法和手段，運用他們具有法律效力的服務成果。

加快“服務型”海事建設的建議

如前述，“服務型海事”必須以海上人命與財產安全為本位，在整個海上航運安全秩序框架下，通過法定程序，按照維護航行安全和防止船舶造成污染的宗旨，向業界提供航運過程中的關聯服務。建議“服務型海事”建設以下述幾個方面為著力點：

——轉變觀念，完善決策和管理制度，嘗試決策公示制，把海事管理從重執法、輕服務的思維定勢中解脫出來，回歸執法、組織、協調、保障并重的核心服務職能；

——推進依法行政，改革行政審批制度，清理和減少行政審批的數量，減少管制式監督、強化服務式管理，大幅度提高工作效率；

——建立科學透明的財政管理機制，強化預算管理，改變簡單追求降低行政成本的財政運行模式，促進行政經費效益最大化；

——完善信息公開機制，深化政務公開和電子政務，促進信息披露規范化，有序增強公眾參與程度，激發航運市場能量和活力，推動社會協同共治；

——完善審核和評估機制，制定監督海事職責履行情況的制度體系，形成內外部監督相結合的科學架構。

從海事管理現狀和客觀需求看，當前最關鍵的兩項任務是：第一，制定一個由海事服務范圍和標準、資源配置、管理運行、服務方式以及績效評價等所構成的系統性、整體性的制度安排，為海運業及水上交通運輸提供基本而必需的安全保障和行政服務，達到向社會提供直接、充分、高效服務的目的。第二，應當建立行政履職審核機制，對于本機構的履職的公共服務情況進行定期第三方審核和社會滿意度測評，以評價其提供服務的效果和效率，解決如何檢驗是否提供了服務，是否提供了有效的服務等等問題。

結語

應該看到，“服務型海事”是社會發展大環境下的一個層面，面臨的情況和問題與其他層面有同有異，必須立足自身的實際情況，采取積極措施，進行價值觀再造，與社會發展大潮流、大趨勢緊密結合起來，不斷豐富和提升“服務型海事”的理論內涵和實踐水平，推動海事事業取得新的發展進步。