新形勢下的能源安全挑戰及應對

劉巍

2012年，我國對外石油依存度高達75%，這意味著石油成為了對外依賴程度最高的能源種類。即使是煤炭生產大國，2012年我國進口煤炭2.89億噸，同比增長29.8%。對進口能源的嚴重依賴給我國的能源安全蒙上陰影。同時，自2008年以來，世界經濟和能源供需格局發生一系列變化，我國作為增長最快的新興經濟體和全球能源消費大國，既面臨著國內能源供需嚴重失衡的矛盾，也面臨著世界能源格局變化所帶來的新挑戰和壓力。

全球能源格局及其發展趨勢

1.化石能源仍是能源消費的主體。從國際能源發展趨勢看，從現在到未來的十年甚至三十年，石油、天然氣、煤炭占全球能源的比例在85%～87%之間不會發生太大變化，因此，世界能源格局仍是化石能源占主導。石油占世界一次能源的比重為40%左右，是現代工業的血液，尤其是在交通運輸和國防領域中具有不可替代性。這決定了其在當今世界能源版圖上具有重要的戰略意義，使其成為當今世界各國爭奪的焦點。天然氣是值得關注的又一領域。2010年全球一次能源消費中天然氣占比為24%，由于天然氣的污染排放僅為煤炭的一半，同時其儲量（尤其是非常規天然氣）巨大，未來天然氣發展潛力巨大。值得注意的是，目前天然氣資源非常豐富，液化技術也具備，一旦由常規天然氣轉化為液化天然氣，那么其就與石油一樣可以儲存和運輸，這將大大促進天然氣的發展。

2.石油供應呈現多極化趨勢，石油地緣政治格局有所改變。隨著北非、拉美等石油探明儲量和產量增長，全球已出現多個石油供給中心的趨勢。第一個中心仍是中東地區。亞洲的石油主要來自于中東地區，日本和印度對中東石油的依賴超過了60%，我國42%的石油由中東進口。第二個中心是北美和拉美地區，目前以美加為核心的西半球石油供應圈已基本形成。美國是最大的石油進口國，其進口石油54%來自于鄰國。第三個中心是前蘇聯地區，歐洲進口的石油50%來自于前蘇聯地區。非洲是第四個中心，目前，非洲已成為美國第四大石油來源地，中國和歐洲第三大石油來源地。世界石油供應的多極化，尤其是美國石油進口轉向周邊國家，使得世界石油市場原有的矛盾發生了一定的轉化。

3.能源供求分布極不平衡，未來競爭將主要集中在歐亞之間和亞洲內部。當前全球能源的一大格局是消費和產出地域分布不均衡，中東、中亞和俄羅斯占了全球能源儲量和產量的80%左右，而其能源消費僅為20%。發達經濟體和新興發展中國家的能源消費占全球能源消費的80%，而產量只占20%。目前世界分成三大經濟板塊，即歐洲、北美和東亞，這三大經濟板塊的能源供給，美國主要是集中在美洲，歐洲集中在俄羅斯和北非、中東，而亞洲主要集中在中東，中東是亞洲的油庫。相應的三大能源板塊也非常明確，即大西洋供需區、環歐洲供需區和環亞洲供需區。目前來看，美洲已經開始獨立，自成循環體系。歐洲和亞洲是重合的，不僅在中東地區重合，在俄羅斯和非洲也是重合的。從使用資源來看，目前歐洲進口了全球22.9%的資源，中國、日本和亞洲其他地區加起來是20%。隨著國際能源供求矛盾日益加劇，可以預見的是，亞歐之間的能源競爭將趨于激化，亞洲內部各國之間的能源競爭也將趨于激化。

4.中東地區石油和天然氣消費高速增長，未來有可能會影響對其他地區的出口。近十年來，中東地區成為全球石油、天然氣消費增長最快的地區，2000～2011年，天然氣消費增長了1.2倍，石油消費增長了52%。中東在全球石油消費中的比重由2001年的6.9%上升到9.1%，石油出口量在全球出口量的比重已由42.6%下降到36.2%。

5.亞洲地區能源消費全面增長，但是能源資源匱乏、區內能源矛盾有可能進一步加劇。亞洲地區的石油、天然氣、煤炭探明儲量增長均低于世界其他地區，但能源消費全面快速增長。亞洲石油消費在全球石油消費中的占比由1990年的21%上升到2011年的32.4%，進口的石油占全球的47.8%。亞洲地區的天然氣消費近十年增長了1倍，占全球的18.3%。亞洲地區內的煤炭消費普遍增長，馬來西亞、印尼、越南和孟加拉的煤炭消費增速均超過了我國，進一步拉動亞洲地區煤炭需求的增長。

6.歐美正不遺余力地發展清潔能源。隨著世界各國對能源需求的不斷增長和環境保護的日益加強，清潔能源的推廣應用已成必然趨勢。能源的生產和消費是產生溫室氣體的主要原因，在低碳發展條件下，能源安全的含義不僅是指供應充分、價格合理，而且也包括環境影響。清潔能源的開發利用正在成為影響能源安全和未來國家競爭優勢的重要因素。歐美等發達國家利用其技術水平高、經濟實力強等先發優勢在清潔能源開發利用方面搶先走在前面。太陽能發電前十位國家，除我國外均為發達國家。風電具有一定的規模性，除我國和印度外，其余也均為發達國家。由于我國經濟的迅速發展，美國、歐盟等發達國家對我國新能源產業的發展更加敏感，從貿易和輿論上對我國設置障礙并施加壓力。當前，亞洲是全球溫室氣體排放最多的地區，占全球排放的45.3%，我國二氧化碳排放量占全球的26.4%。從廣義的能源安全看，我國和亞洲地區能源安全問題更加嚴重。

我國能源安全正面臨前所未有的挑戰

我國作為全球能源消費第一大國，能源缺口巨大，居全球首位，重要能源石油的對外依存度非常高，使得我國能源安全正面臨前所未有的挑戰。美中經濟與安全評估委員會在向美國國會提交的《2012年度報告》中指出，目前中國能源安全面臨著兩大嚴重威脅：一是中國的石油供給國大多在政治、經濟上不穩定，石油供應量不確定性高；二是中國的石油進口主要依賴海路運輸，而中國在維護海上咽喉通暢方面的實力還有待進一步增強。與此同時，世界能源供需格局也發生了一系列新的變化，如何重構我國的能源外交關系；在越來越復雜的國際政治環境背景下，如何妥善解決與周邊國家及歐美大國的能源爭端、領土爭端等等，都是新的歷史時期我們必須直面的問題。

1.我國的石油供給國大多在政治、經濟上不穩定，石油供應量不確定性高。中東和非洲是我國最重要的石油供給國，但這些國家及地區大多在政治、經濟上極不穩定。經濟學人智庫發布的2012年全球158個國家和地區的和平指數表明，我國的主要石油供應國大多排名靠后。在政治穩定性、有組織沖突和鄰國關系這幾項有可能影響能源出口的指標中，和平指數排名靠后的石油供應國都不同程度地存在問題。受北非政治動蕩和蘇丹問題的影響，近兩年來我國在北非地區的能源利益受到了嚴重挑戰，南蘇丹甚至在2012年一度停產。另外為了應對國際社會對伊朗的制裁，從2012年開始我國被迫放緩了在伊朗的能源投資，并且大幅降低來自伊朗的石油進口量。

2.我國海運能源面臨較大風險。霍爾木茲海峽和馬六甲海峽是來自中東和非洲的石油的必經之路，但是我國這兩處海峽的航路安全卻受制于人。2011年末，伊朗核危機升級，美伊兩國在海上劍拔弩張，伊朗屢次威脅要封鎖霍爾木茲海峽。經過霍爾木茲海峽運往世界各地的石油占海灣地區石油總出口量的90%，海峽一旦被封鎖，從中東到我國的石油運輸線將被完全切斷。馬六甲海峽的情況也不容樂觀。該海峽不但有海盜還是美國控制的全球最重要戰略通道之一，是非常危險敏感的地帶。更為嚴重的問題在于，我國約80%的能源進口需經過馬六甲海峽，而且此地水路狹窄，易于封鎖。

3.世界能源供需格局發生新變化，重構我國能源外交關系面臨挑戰。一是與發達國家關系的重構，二是與發展中國家關系的重構。在維護全球能源安全方面，我國與發達國家具有共同的利益，但是由于政治和意識形態的對立，我國在積極參與全球能源治理過程中，必須還要維護國家政治利益，避免發達國家利用能源安全對我國政治軍事進行干涉和影響。我國與發展中國家之間的經濟關系，在歷史上主要是“窮兄弟”之間的關系，現在轉變為投資國與東道國的關系，維護我國海外投資利益有可能改變我國與非洲發展中國家原有的經濟關系模式，經濟關系的變化有可能會導致政治關系的改變，在全球能源利益格局變動中處理好與發達國家、發展中國家的關系是我國能源外交所面臨的新挑戰。

4.我國正面臨前所未有的復雜的國際政治環境。亞洲地區是全球能源資源相對貧乏的地區，同時又是能源消費增長最快的地區，與我國東、南、西三個方面相鄰的國家，基本上都是能源凈進口國，在能源方面存在競爭關系，只有北部相鄰的中亞和俄羅斯等國家是能源凈出口國。近年來，我國雖然與俄羅斯、中亞等國家能源合作關系不斷增強，這對提高我國能源安全保障發揮了重要作用，但俄羅斯的能源戰略重點在歐洲。我國從中東和非洲進口的石油要經過長距離的海運，經過霍爾木斯海峽和馬六甲海峽兩個戰略咽喉，而我國海上運輸的安全保障和能力建設才剛剛啟步。日本、菲律賓等周邊一些國家在美國重返亞太戰略的支撐下， 挑釁我國領士和主權，與我國爭奪海上石油資源；在國際輿論上，“中國威脅論”不斷變換出場，因此，我國正在面臨前所未有的復雜的國際政治環境。如何以高度的政治智慧與周邊國家以及歐美等大國解決能源爭端、領土爭端與貿易爭端是我國在新的國際形勢下面對的又一挑戰。

5. 體制機制弊端及產業組織結構不合理嚴重阻礙了我國能源工業的發展。目前全球的石油工業結構是層層分工的，石油公司、服務公司、制造公司，各種各樣的公司在同一層之間開展合作和競爭，但是不同層之間沒有資本紐帶，沒有從屬關系，是服務和被服務的關系，因此投資靈活，有利于創新。而我國的石油產業結構是蛋糕型的，中石油、中石化、中海油三大家，內部的關聯服務，不相信市場和社會分工，因此周期性很嚴重。這種橫向關系既沒有競爭也沒有合作，服務的市場和產品的市場之間也是互相進不去的，這嚴重阻礙了創新。而未來面臨的挑戰是，轉移技術越來越難，包括人力、土地和資源等成本優勢消失殆盡，改革的后發優勢越來越弱，而且后發的優勢還掩蓋了后發的劣勢。

6.“走出去”戰略并不能保證我國在未來獲取足夠油源。我國幾大石油公司都在努力實施“走出去”戰略。近年來，通過數百億美元的投資已經獲得了每年6000萬噸的份額油，可謂成績斐然，但在這6000萬噸油中只有10%能夠拿回來，產量中的絕大多數份額都在當地或國際市場上賣掉了。這并非我國的石油公司不想拿回來，而是受到很多方面的限制拿不回來。一是政治因素，即產油國家對油源的控制，外來投資者只能是參與者，不能將獲得的石油自由輸出。二是運輸問題。運輸問題是我國能源安全的軟肋，在有些特殊地區我國缺少足夠的運輸能力，同時在運輸通道的安全上也無法有效保障。所以，我國石油公司“走出去”的主要成果，是增加了全球對石油天然氣的投資，增加了全球能源的供給，間接地有利于我國的石油需求保障。我國進口石油的增長，絕大部分是貿易的結果，而不是投資的結果，因此，我們需要重新審視我國石油公司“走出去”的方式。

新時期我國保障能源安全的戰略選擇

為了滿足我國未來的巨大能源需求，我國亟需積極融入全球能源合作的大舞臺，積極參與構建新的國際能源體系；同時，要制定一套面對全球性問題的綜合性能源戰略。具體地說，要深化我國能源體制機制改革，尋求更穩定的能源供應國，構建能源運輸陸上安全大通道，積極參與構建新的國際能源體系，重視能源大國在全球能源安全中的作用，做好能源安全的區域戰略布局，處理好能源地緣關系。

1. 深化能源體制改革。在能源資源配置，要堅持市場化原則，打破能源生產與貿易領域壟斷局面，放松市場準入限制，充分培育多元化的市場競爭主體。在能源生產效率方面，主要是提高市場競爭主體的質量和數量。首先要通過分解、改組現有市場主體和放寬市場準入增加市場競爭的數量；其次在扶持能源巨頭企業集團的同時，注意扶持中小企業，使能源市場上的企業保持合理的比例結構；再次就是加快建立現代能源企業經營制度，提高企業的經營活力。在能源市場體系建設方面，重點是深化能源價格改革，進一步理順能源價格形成機制，以及完善市場競爭環境。在能源監管體系方面，一方面，我們要按照“大能源”的視野和要求，完善能源協調管理機制，改變各個專業領域各自為政的局面，推動能源行業整體協調發展和健康發展；另一方面，要按照“政監分離”的原則，建立一個相對獨立和完善的能源監督體系，以經濟、行政等綜合手段加強對能源市場的監督和管理。

2. 尋求更穩定的能源供應國，構建能源運輸陸上安全大通道。為了保證能源安全，我國應尋求更穩定的能源供應國和更安全的能源運輸方式，如通過管道獲得東南亞、西亞以及俄羅斯的石油。構建能源資源陸上安全大通道是我國打破能源資源瓶頸、突破“馬六甲困局”、緩解西方敵對勢力對我海上能源安全通道鉗制與威脅的必然選擇。一是加強西北地區的能源勘探開發；二是向西開放參與中亞能源開發利用；三是建設西北地區和中亞地區的能源通道；四是構建西北地區能源加工基地；五是建立多層面的協調協作機制加強中亞區域國家能源資源合作；六是加強區域金融合作，推動我國西部陸上能源資源戰略通道建設。

3. 積極參與構建新的國際能源體系。我國的能源問題已是世界性的問題，而世界面臨的能源問題與我國的能源問題也沒什么不同，所以必須在全球化的大背景下制定我國能源問題的解決方案。當前世界能源格局已經發生和正在發生重大變化，出現了許多新的生產與消費中心，傳統的機制開始被破壞，但新的機制又還沒有建立起來，由此造成的諸多矛盾說明，現今的世界以及我國還沒有準備好應對這個突然而來的轉變。我們應抓住這一機遇，積極參與構建新的國際能源體系，在探討和構建新的能源體系中發揮自己的作用，最終融入這種新的能源體系中去。同時，積極構建政府層面的多邊能源對話機制，承擔大國的責任，這也是我國國家軟實力重要的組成部分。

4.重視能源大國在全球能源安全中的作用。在世界眾多國家中，一些國家由于其在能源供需中的某種優勢，對全球能源供需格局有著重要影響，能源安全的國際環境離不開這些國家的作用，我國必須要重視與能源大國的關系。除我國外，美國、俄羅斯、日本、沙特、伊朗、加拿大、印度是對全球能源市場影響力最大的國家。盡管上述有些國家與我國的直接能源貿易規模較小，但我國也要把這些國家放在決定能源安全的重要位置上，作為我國制訂能源外交策略時重要影響因素。

5.做好能源安全的區域戰略布局。中亞和俄羅斯、非洲和中東地區是我國與能源資源出口國開展能源外交的三大戰略區，但我國在這三大戰略區的戰略措施要有所不同。與中亞和俄羅斯要繼續改變“政熱經冷”的局面，全面加快推進能源戰略合作；在非洲要通過加強廣泛的經貿關系，提高我國對非投資的國際競爭力促進能源合作；中東不僅現在而且將來也是全球重要的能源供應中心，我國不能因中東政局不穩而放棄或減少與中東的能源關系，而是要用政治與外交智慧處理好與中東、美國的三方面關系，擴展與中東能源產業合作領域。此外，北美的加拿大和拉美的委內瑞拉、巴西等國是能源生產潛力較大的國家，是我國未來具有廣泛合作前景的國家，當前應加強與這些國家的能源合作。

6.處理好能源地緣關系。除我國和印度等少數國家外，世界各國能源結構主要以石油為主。從全球來看，石油供需關系比其他能源品種有著更為廣泛的影響，石油的地緣政治關系幾乎等于全球的政治關系，而其他能源品種的國際關系基本上是區域性的。但是，我國能源地緣關系的矛盾目前更多的是集中在周邊國家。日本和印度是與我國有能源競爭關系的兩個周邊大國，政治經濟關系較為復雜。石油過境運輸問題是我國能源安全中的重要問題，東南亞地區于此利害相關。此外，我國的天然氣和煤炭進口也主要源自周邊國家。從狹義能源安全的角度看，我國的周邊外交是影響能源安全的重要政治因素。

作者單位：

中海石油（中國）有限公司