善治理念下皖江示范區農民工權益保障研究

胡畔

摘 要 最近一次的國際金融危機使我國大部分先進地區的經濟發展受到嚴重影響，就業機會急劇下降，造成農民工大量返鄉。近年來皖江示范區承接長三角等地的產業轉移，各項建設如火如荼，吸引省內農民工紛紛加入皖江示范區建設者的大軍。善治作為一種新興的治理理念強調公共權力的回歸，強調政府協同社會各界的力量共同進行公共事務的管理，為公民提供更加優質高效的服務。本文正是研究善治理念下，政府如何協同社會各界保障農民工這一特殊群體的權益。

關鍵詞 善治 皖江示范區 農民工權益

中圖分類號：G812.4 文獻標識碼：A

隨著中國改革不斷推進，社會經濟不斷發展，城鄉收入差距加大，農村剩余勞動力不斷涌向城市，農民工日益成為城市中一個龐大的特殊群體，他們戶籍留在農村，職業生活范圍卻在城市，為城市基礎設施建設和經濟發展做出了巨大貢獻。大規模農村剩余勞動力轉向城市是各國普遍現象 ，我國城鄉分割二元戶籍制度、土地制度等使農民工在城市中政治參與、社會保障等權力仍得不到較好保障。善治理念下，政府如何協調全社會力量共同幫助農民工改變其弱勢處境，保障其各項權力實現，加速和諧社會發展，將是一項富有挑戰性的工程。

一、善治理念

近年來善治作為一種新興治理理念為人們所關注。俞可平認為，“善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系”，涵蓋合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正等10要素 。善治是探究治理主體怎樣建構理想組織、選擇合適制度以最大效能的提供公共產品和公共服務來最大限度的增進公共利益的治理模式 。善治理念強調治理主體多元化，即治理主體不僅包含政府，還包括非政府組織、企業、社會公眾等，更多的將權力回歸于公民社會，鼓勵公民參與社會管理，實現和諧社會可持續發展。政府應充分發揮市場機制作用，其職能僅限于宏觀調控全社會協調發展，通過公共產品和公共服務的供給營造優良的社會環境，引導社會各界充分發揮服務社會的積極性。

二、皖江示范區農民工權益保障現狀

國家統計局安徽調查總隊發布《安徽農民工外出從業情況及就業趨勢調查》，我省農民工外出就業青睞長三角地區。截止2011年底，壽縣外出務工人數40.99萬人，分布在長三角江滬浙地區占75%到80%，2011年臨泉縣農民工總人數58.3萬人，其中長三角30.72萬人，占外出農民工的52.7%。 但自2008年以來，受國際金融危機影響，長三角地區中小企業受到嚴重影響，大量農民工選擇回鄉就業。據安徽省政府信息公開顯示國家統計局安徽調查總隊抽樣調查，2011年以來我省農民工資性收入快速增長，農民在本鄉省內勞動所得加快增長是工資性收入增長的主要動力。而作為國家重點發展規劃區域的皖江示范區無疑成為就近在省內就業農民工的首選。保障農民工權益的實現，是皖江示范區政府義不容辭的責任。我國現行的戶籍制度、土地制度和社會保障制度都不同程度的制約著農村富余勞動力的轉移。長期以來，農民工進城務工其養老、醫療、失業等社會保障無法落實，農民工進城務工一旦遇到挫折，基本生活就難以維系，由此會引發一系列社會問題。當下皖江示范區農民工生存現狀存在的問題可以歸納為以下方面。

（一）非正規化就業。

戶籍身份對農民工進城后可以進入的行業領域做出種種限定，農民工無法獲得正規就業的機會，大多處于非正規化就業的狀態。皖江示范區正在建設階段，各項基礎設施建設需要大量的勞動力資源，因此提供了大量的工作崗位。但是由于農民工在受教育程度和職業技能上與城市工人間的明顯差距，大多數農民工只能選擇在建筑業、工業、服務業等行業就業，集中于非正規部門，工作環境差、工作強度大、工作性質不穩定、工作無保障、工資收入低，與當地的城鎮居民存在著“同工不同酬”等現象。加之農民工獲取就業信息渠道有限，多限于親朋好友介紹，無法及時全面掌握就業信息。大部分用人單位無法在勞動關系、工資待遇、工作環境等方面給予農民工應有的保障，甚至有些用人單位出現拖欠農民工工資的現象。農民工能否市民化取決于農民工是否能夠獲得足以支付城市生活成本的收入。但作為非正規勞動力，他們在城市的工資收入難以在城市里安家，贍養父母，撫育后代并獲取在城市中長期生活的資本和技能。作為吸收農民工就業主要渠道的中小企業，近年來的情況不容樂觀，經濟困境會影響企業的用工需求，如何預防并積極應對皖江示范區出現類似長三角地區經濟危機下大量農民工失業返鄉的狀況，需要當地政府全局性的考量。

（二）社會保障權利缺失。

農民工盡管已經在城鎮居住生活，但是按照現行的戶籍制度其身份仍然是農民，因此無法享受與城市居民對等的權力。如農民工無法享受城市公共財政對城市居民的各種補貼和福利性支出，如住房補貼、子女受教育機會的提供等。農民工在城市中生活承受著城市中各種不確定性可能造成的風險，如工傷、失業、疾病等，但卻享受不到由所在城市提供的各項保障，這對于農民工而言極不公平。此外，農民工利益代表不足，在城市務工遇到各種問題時，無法有效的通過工會性質的組織表達自己的利益訴求。另外只能在農村地域內才能享受到的諸如選舉權和被選舉權等權利，他們也享受不到或因享受成本過高而無法享受。表達意愿渠道的缺失使社會各界很少關注到農民工的生存現狀，忽視了農民工迫切需要改變的弱勢狀況。林來梵認為，“一個群體如果長期處于主流社會的邊緣，他們合理的政治訴求得不到表達和重視，這是很令人擔憂的，不利于社會和諧。” 盡管如今皖江示范區政府已經意識到農民工權益保障工作的重要性，但是各項具體的政策措施明顯不足，執行力度不夠，對政策執行效果缺乏有效監督。

三、善治理念對皖江農民工權益保障工作的啟示

善治理念下，政府首先應該認識到“農民工”這一特殊群體出現具有歷史必然性，各級政府應從思想上重視起來，把保障農民工權益當做一項重要的民生工程，積極發動全社會的力量共同關注農民工權益保障問題，使皖江示范區內自然環境、經濟發展、社會發展趨于協同至善。

（一）制度保障是前提。

農民工之所以處于當前弱勢境遇主要是由于戶籍制度影響。當下政府首要任務是改革完善現行戶籍制度，制定相應法規政策，在充分尊重農民工個人意愿的前提下，賦予農民工遷徙和定居自由。逐步取消與戶籍制度相應的福利制度，徹底取消針對農民工進城務工的歧視性條件，積極拓展農民工就業空間。通過有效的制度安排確保農民工最低工資保障，建立合理的工資增長機制及同工同酬制度。加快農民工養老、醫療、失業等社會保險制度的改革。安徽省現行的城鎮企業職工基本養老保險制度中所規定的繳費標準對農民工較高且轉移困難，由于農民工工作流動性強，可以辦理社保一卡通，讓參保農民工社保可以隨人的遷徙而轉移，先在示范區內試行，條件成熟后再逐步推廣。改革相應的政策制度，予以農民工子女與城鎮居民同等的享受基礎教育的權利。皖江示范區江南集中區已逐步開展農民工市民化工作，試點成功后可全面推廣。需要注意的是，政策的制定必須因地制宜，與各地區的實際情況相結合。政府應提高政策執行力，加大政策落實的監督與檢查。

（二）政府服務是主導。

善治理念突出強調政府的社會服務職能。分權不意味著推卸責任，在農民工權益保護工作中，政府仍起主導作用。首先政府應加大農民工權益保護工作的財政投入，公平配置教育、醫療等資源，改善農民工居住環境，提供廉租房。成立專門的常設機構，幫助農民工快捷辦理各項事務，一站式受理，一條龍服務，提高農民工在城市中的歸屬感。為農民工提供就業咨詢與指導培訓，當前我國先進地區的“民工荒”從一定意義上來說是農民工素質跟不上企業用工素質的提高 ，政府應加強農民工培訓、教育，提高其自身素質，使之盡快掌握在城市中生活工作的能力，真正融入城市。皖江示范區內各級政府間、各級政府與省內外其他政府間應形成聯動機制，建立農民工信息數據庫，定期發布更新用工信息。鼓勵返鄉農民工自主創業是安徽省政府的創舉，自2008年以來，安徽省相繼出臺一系列財稅、貸款、培訓等扶持政策，分批建立農民工創業園，并建立皖江示范區與皖北地區勞務合作和崗位對接機制，滿足皖江示范區建設對人力資源的迫切需求。在此過程中，政府應做好長遠規劃，建立農民工創業園能進能退的流動機制，全程跟蹤服務，確保各項政策落實，為農民工提供更優質的服務。

（三）社會力量是依托。

善治視角下，強調政府、非政府組織、企業、社會公眾等多元主體共同分享公共權力、共同管理公共事務。社會化大生產的發展使公共利益日趨多元化，公共事務復雜化，而政府自身力量有限，無法滿足公眾多元化、個性化的需求 ，為了提高行政效率，降低行政成本，使政府職能更專業，政府應合理分權，鼓勵更多社會力量參與公共服務供給，最大限度的增進公共利益。在農民工權益保障工作中，皖江示范區政府可以將一些技術性強、專業要求高的工作轉交給社會專門組織。引導規范職介所、律師事務所等社會中介機構的運作，對為農民工提供服務的社會組織統一備案，加強監管。借助媒體宣傳一方面呼吁全社會關注農民工群體，另一方面向農民工宣傳相應的職介組織、法律援助組織等，鼓勵農民工自發維權。社區應配合政府做好農民工權益保護工作，對本社區中的農民工進行走訪調查，解決具體生活困難，利用社會公益力量對農民工進行技能培訓，如鼓勵社區中退休教師、技術工人對農民工進行技能培訓等。引導農民工建立自己的利益表達組織，發揮農民工群體中典型人物帶動作用，在組織的協調下培養農民工在城市中生活、就業技能。發揮企業在農民工權益保障中的能動作用，對按時交納農民工社會保險的企業予以政策優惠等鼓勵，對拖欠農民工工資的企業予以懲治。

皖江示范區良好的發展態勢必定吸引越來越多的企業落戶皖江，用工需求會不斷增長，市場自發調節機制會使大量農民工涌入皖江示范區。善治理念下，皖江示范區政府應意識到農民工權益保障工作任重道遠，積極發揮市場調節機制，協同社會各界力量依法推進農民工權益保障工作，為農民工創造更有利的就業生活環境，提供更優質高效的服務，為皖江示范區和諧可持續發展創造更有利的條件。□

（作者：安徽大學管理學院2011級行政管理研究生，行政法方向，碩士學位）

注釋：

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