從“土地財政”視角看房地產價格

葛冰

摘 要 房價問題并不僅僅是房地產市場內部的問題，它主要是我國目前公共財政、土地制度和收入分配等體制存在制度缺陷的綜合反映。 在房地產價格不斷飆升的情況下，地方政府得益于土地財政收入的迅速增加，引發了各界人士關于“土地財政是否推動房價上漲”的探討。本文從土地財政的角度出發，分析地方政府行為對房屋價格的影響，討論影響房價的主要因素。

關鍵詞 地方政府 土地財政 房地產價格

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

土地是房地產業主要的投入要素，土地價格的上漲必然導致房地產價格的上漲。近幾年來，土地出讓金在地方政府財政收入中所占的比例不斷增大，成為我國地方財政的重要財源。由于對土地出讓金的過度依賴，地方政府采取了“以地生財”和“餓地”的政策，導致房屋價格被壟斷，抬高了房價。

一、“分稅制”改革對地方政府的影響

1994年我國開始實行分稅制財政管理體制，經過將近20年的改革取得了一定的成效，但仍然存在一些問題。其中尤為突出的就是導致地方財政陷入困境，原因如下：

1、分稅制減少了地方政府的財源。分稅制改革是將全部稅種在中央和地方政府之間進行劃分，確定中央財政和地方財政的收入范圍。分稅制改革后，地方政府的主要財政收入來源成為了中央與地方共享的稅種，地方財權上交給了地方政府，從而減少了地方財政收入的來源。

2、政府職能的擴大導致地方財政支出增加。分稅制的實施，使中央集中了大量的財政收入，形成了“財權上移”；而地方政府在財政收入不斷減少的同時，地方財政的支出卻并沒有下降，甚至導致了地方政府資金缺口的加大。省以下政府除了要負責義務教育、社會治安、社會保障等公共問題，還要支持地方的經濟建設。地方政府職能的擴大，事權和財權的不一致加劇了收支之間矛盾的惡化。

二、“土地財政”與房地產價格的關系

（一）地方政府采用“以地生財”措施提高房價。

分稅制導致的地方政府事權和財權的不對稱，給地方政府帶來了很大的財政困難。于是許多地方政府紛紛采取“以地生財”的措施來緩解財政壓力。分稅制改革后，地方財政收入包括預算內收入和預算外收入。預算內收入主要是指各種稅收，其中包括與房地產業密切相關的房產稅和土地稅。而預算外收入包含政府性基金、行政事業收費和土地出讓金三個方面。近幾年來，土地出讓金的比重越來越大，為了緩解地方財政的困難，政府通過抬高土地價格來獲取更多的土地出讓金，同時地方政府還通過抬高房價來征收更多房產稅從而增加財政收入。

此外，經濟利益的驅動使得地方政府采取了“餓地”政策進一步抬高房價。一方面，從土地供給的角度分析，我國的土地大多都是農用地，由于我國耕地政策的限制，我國建設用地比較稀缺，這在一定程度上導致土地供給不足。而地方政府又限制土地出讓量，使得土地市場供不應求，供需失衡使得房地產價格迅速上漲。

（二）政府招商引資政策進一步抬高房價。

地方政府并不會對所有的土地都高價賣出，相反，地方政府為了吸引外商來本地投資，會降低土地價格。這就導致了“低價出讓工業用地、高價賣出居住用地”的現象。政府出于經濟發展的考慮，希望通過外商投入增加財政收入、促進本地GDP的增長。于是地方政府制定稅收優惠政策，用最低的土地出讓金來籠絡外商進行投資，這無疑減少了轉讓土地獲得出讓金的收入。另一方面，居住市場存在剛性需求，居民購房欲望很強。而政府轉讓土地帶來的收入減少將是一筆巨大的機會成本，于是地方政府將把這部分損失轉嫁給開發商，以高額的土地價格賣給開發商，然后開發商進一步抬高房價將價格負擔再次轉移給居民。

三、改善“土地財政”，抑制房價上漲

土地財政問題給房地產市場帶來了嚴重沖擊，房地產價格的不斷上升打擊老百姓的購房欲望，減少了房屋購買力。這不僅關系到居民的生活問題，還影響到了國家宏觀經濟穩定。房價的上漲，還容易引起房地產市場的泡沫現象，一旦破滅將對經濟產生重大影響。同時也會導致通貨膨脹，影響到國計民生。

為了抑制房價，我們可以先解決土地財政問題。通過建立合理的土地出讓制度，規范土地出讓管理，完善土地收益分配制度，增加保障房供給等破解“土地財政格局”。但是要想從根本上解決土地財政問題，就要合理劃分中央政府和地方政府的財權與事權，使地方政府擁有與其職能相匹配的財政收入，在根源上減少地方政府推進土地財政的動力。通過提高地方政府在分享稅中的分成比例，增加地方政府的財權范圍，允許地方政府擁有一定的稅收征收權，適當開征適合地方征收的新稅種來增加地方財政收入。而地方政府可以通過征收房產稅、物業稅等地方稅種緩解財政壓力。征收房產稅，不僅可以增加地方財政收入，還可以調節收入分配、促進經濟和諧發展。另外，地方政府出于晉升激勵的目的，也會通過提高房價來刺激當地GDP的增加，所以正確定位地方政府的職能，建立合理的政績考核制度非常重要。

總之，要抑制房價，就要從根源上削弱地方政府“以地生財”的動機。必須建立一套合理的財權與事權相匹配的財稅體系，推進房產稅的改革，完善土地制度，促進房地產市場的健康發展。□

（作者：河南大學經濟學院，研究方向：財政學）

參考文獻：

[1]鄭思齊，師展.“土地財政”下的土地和住宅市場：對地方政府行為的分析[J].廣東社會科學，2011，02：5-10.

[2]王斌，高波.土地財政、晉升激勵與房價棘輪效應的實證分析[J].南京社會科學，2011，05：28-34.

[3]安體富，竇欣.論土地財政與房地產市場調控[J].地方財政研究，2011，02：8-13.