公共服務市場化背景下地方政府間的競爭與合作

楊爽

摘 要 為了維護本地區的利益，地方政府間關系通常呈現競合的復雜態勢。在公共服務市場化改革不斷深入，區域經濟不斷發展的背景下，地方政府間關系也需要做出適當的調整，加強地方政府間在公共服務領域的合作，避免地方政府間的惡性競爭，通過構建地方政府間公共服務的網絡化管理體系，協調各地區公共服務的供給，減少公共服務的地區性差異，爭取早日實現我國公共服務均等化的目標。

關鍵詞 公共服務 市場化 地方政府 競爭與合作

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A

一、公共服務市場化——歷史發展的必然趨勢

從國內外公共服務發展的歷史狀況來看，長期以來在公共服務領域，政府都處于壟斷地位，政府作為公共服務唯一的提供者，缺乏競爭動力，導致了公共服務在某些領域出現了供給不足、供給失衡、質量和效率低下等一系列問題。 實踐表明，單一主體提供公共服務的體制已經不能滿足公眾對于公共服務日益增長的需求。因此，把市場機制引入公共服務領域，打破政府在公共服務中的壟斷，推進公共服務主體的多元化，提高公共服務的質量和效率，已經成為不可逆轉的歷史潮流。

（一）國外公共服務市場化的發展進程。

第二次世界大戰后，福利服務是大多數發達資本主義國家的基本制度選擇。例如英國，政府面向社會公眾提供了全方位的服務，加大對公共服務的投入力度，并且向社會公眾提供“均等化”的公共服務。但是這種公共服務政策和制度并不是建立在市場有效運作的基礎上。因此，福利國家的不良后果逐步顯現，表現為“市場效率”被嚴重削弱，而“國家效率”亦在走低。在公共服務的領域，“均等化”的公共服務政策使公共服務效率低下。政府作為單一的公共服務提供者，并不能滿足公眾復雜化、個性化、多樣化的公共服務需求。政府部門壟斷式的公共服務，導致政府行政效率低下，不能滿足公眾對公共服務日益增長的需求。“福利”政策式的公共服務，也使得政府在提供公共服務方面的財政支出不堪重負。由于“福利”政策帶來的弊端，英國政府進行了“政府再造”運動，改革其公共服務供給體系。自此，從20世紀70年代末開始，世界各個國家先后開展了以公共服務市場化作為核心內容的政府改革運動。美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國家也紛紛進行政府改革，把市場機制引入到公共服務領域，雖然各國的國情不同，改革的進程、路徑、策略不同，但是本質上都是要實現公共服務市場化，充分發揮市場在公共服務領域優化資源配置的作用。

（二）我國公共服務市場化的發展進程。

和一些西方國家相比，我國的公共服務市場化改革起步比較晚。雖然1978年我國開始實行改革開放政策，但是高度集權的政治經濟體制仍牢牢控制著整個社會。當時的社會，市場機制發展不完善，公民社會發育不成熟，想要引入西方國家公共服務社會化的方法和技術很不現實。我國公共服務市場化改革的進行是建立在社會主義市場經濟體制不斷完善的基礎上的，20世紀80年代中后期，伴隨著我國政治經濟體制的不斷變革和完善，公共服務領域的供需矛盾日益凸顯，把市場機制引入到公共服務領域的條件初步具備。同時由于西方國家公共服務市場化改革取得了初步成效，以及新公共管理理論的不斷傳入和對西方相關理論學習不斷深化，都促使我國把公共服務市場化的理論運用到我國公共服務供給體制的改革中。 現階段，隨著我國公共服務市場化改革的不斷深入，公共服務供給方式不斷創新，公共服務領域的供需矛盾得到了緩解。但是，在我國公共服務市場化的進程中仍然存在許多問題，例如政府職責的缺失、國有資產流失、公平性的缺失、政府和私營企業的尋租、公共利益的忽視等。

二、地方政府在公共服務領域的競爭與合作

地方政府是我國政府體系的重要組成部分，承擔著我國政府絕大部分的公共服務職能。地方政府間的競爭與合作自古以來就存在，由于利益的原因，地方政府間的競爭不可避免。 當代社會，在公共服務領域，在很多情況下僅僅依靠單一地方政府提供公共服務存在許多現實困難，因此地方政府間的聯系比以往更為密切，合作將成為一種常態。本文所研究地方政府間的競爭和合作，是基于地方政府間的橫向關系。

從經濟學的角度上看，如果某種資源稀缺，而不同的主體對這種稀缺的資源有需求，那么在這些主體間便會出現競爭。競爭無處不在，我們要正確看待地方政府間競爭。地方政府之間的競爭有利于地方政府改善自身管理、加快產業結構調整、改進生產技術、提高公共服務質量等。現階段，在我國公共服務領域，供需矛盾仍然比較突出，公共服務產品總量不足、公共服務供給結構不合理等問題依然存在。在公共服務市場化的背景下，各地公共服務失衡狀況普遍存在，由于這些原因，地方政府在公共服務領域對公共產品和公共服務的競爭不可避免。

地方政府間的合作是地方政府間關系的常態，由于單個地方政府在人力、物力、財力方面的局限性，常常出現公共產品的供給量不足、公共服務投入少等問題，不能有效滿足所轄地域內公眾對于公共信息服務的需求，加強地方政府間的合作有利于減少公共服務的地區差異，推動我國公共服務均等化目標的實現。在地方政府提供公共服務過程中，經常會面臨跨區域公共服務和公共物品供給不足以及公共服務管理的失靈等狀況。解決這些問題的一個重要途徑就是加強區域間地方政府的合作，共享信息、資源、技術等，應對在跨區域公共服務中出現的問題。在我國區域經濟社會發展中的地方政府間合作關系是指那些不存在行政隸屬關系的地方政府為了發揮區域性比較優勢，實現資源間的互補或共享，降低公共產品或公共服務供給成本，克服跨區域環境保護問題，實現勞動力和商品跨區域流動，在彼此簽署合作協議的基礎上形成的享有區域合作過程中的權利和承擔區域協作過程中的義務關系。區域經濟社會的發展對地方政府的經濟社會發展產生了重大的影響作用，在我國區域經濟社會發展的過程中，地方政府間的合作日益增強，這種合作關系在公共服務供給領域的作用也十分顯著。

三、公共服務市場化對地方政府間關系的影響

（一）對地方政府間競爭的影響。

公共服務市場化的改革目的提高公共服務的效益和效率，更好地滿足公眾對公共服務日益增長的需求。公共服務市場化過程中，地方政府不僅僅要重塑它與市場的關系，還要重塑地方政府之間的關系。地方政府在追逐自身利益最大化，更多獲取公共服務資源的過程中，常常和其他地方政府發生惡性競爭，從長遠來看，這對雙方的發展都會產生不利影響。公共服務市場化的目標是改變政府在提供公共服務過程中出現的效率低下的狀況，但是單單依靠公共服務市場化并不能解決公共服務中存在的問題，公共服務市場化過程中還會滋生許多別的問題。要想發揮市場機制在資源優化配置中的優勢，關鍵是要打破公共服務供給中的壟斷，引入多元競爭機制，競爭是提高公共服務供給效率的關鍵因素。可見，地方政府間、地方政府和企業等的良性競爭有利于我國公共服務體系的完善。值得注意的是，為了競爭的健康發展，地方政府要建立相關的制度框架，保障地方政府間以及私營企業，第三部門、社會公眾在公共服務領域的良性競爭。

（二）對地方政府間合作的影響。

公共服務市場化背景下，社會力量越來越多的進入到公共服務領域，地方政府應抱著開放的心態，加強地方政府間的合作，加強區域的協調，縮小公共服務的地區差異。治理理論倡導構建網絡化的管理體系，這為我國地方政府在公共服務市場化的大背景下如何加強合作帶來了啟發。這個網絡化管理體系的特征是共識、共治、共享，主題是互惠合作。在網絡化管理體系中，權力是分散的，各個地方政府處于網絡管理體系中的各個節點，共同的公共服務事項有對應的地方政府或幾個地方政府聯合負責。地方政府間公共服務的網絡化管理體系注重地方政府間的溝通和交流，有利于打破地方政府間合作的障礙，能夠有效解決區域公共服務中產生的難題。這不僅有益于地方政府間關系的健康發展，還能提高地方政府提供公共服務的能力，增強公眾對地方政府的滿意度。

在公共服務市場化背景下，我國地方政府要加強在公共服務領域的合作，注重相互間的溝通和協商，避免惡性競爭，協調區域間公共服務的供給，爭取早日實現我國公共服務均等化的目標。□

（作者單位：燕山大學文法學院）

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