我國行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則研究

田爽 楊曉琳

摘 要 行政訴權(quán)得不到全面的保護(hù)是行政訴訟法實施以來遭遇的困境之一，而行政訴訟被告作為行政訴訟當(dāng)事人之一，其確認(rèn)規(guī)則的正確適用可以改變這一現(xiàn)狀。但是，我國現(xiàn)行行政訴訟“誰主體，誰被告”的確認(rèn)規(guī)則資格一定程度上存在著較大的缺憾。本文分析了我國行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則的不足，并提出了完善我國行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則的措施，以期為更好地保護(hù)行政訴權(quán)提供良好的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 行政訴訟被告 行政主體 確認(rèn)規(guī)則

中圖分類號：D925. 3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、我國行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則

行政訴訟被告的確定必須遵循兩個規(guī)則：一是被告必須是被訴具體行政行為的實施者，即誰行為，誰被告；二是被告必須具有行政主體資格。我國行政訴訟法明文規(guī)定，只有行政機關(guān)、被授權(quán)的組織和被委托的行政機關(guān)才可以作為行政訴訟的被告。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》第19條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)與非行政機關(guān)共同簽署做出的處理決定不服，向人民法院提起行政訴訟的，應(yīng)以做出決定的行政機關(guān)為被告，非行政機關(guān)不能當(dāng)被告。

二、我國行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則的不足

（一）忽略了行政訴訟自身的價值。

訴訟法既有工具性價值，還有其自身的價值，即目的性價值，正當(dāng)法律程序或者程序正義成為訴訟法自身重要價值。一般而言，訴訟法的內(nèi)在價值包括程序自由、程序公正和效益價值。通過“程序的正當(dāng)化”，以程序來吸收當(dāng)事人的不滿是訴訟程序的價值所在。然而行政行為的實施方和被實施方處于不平等的地位，因此，要實現(xiàn)訴訟的內(nèi)在價值，就應(yīng)當(dāng)在程序上給予弱者更多的保護(hù)，適當(dāng)減輕弱者的舉證責(zé)任。但是，現(xiàn)行規(guī)則簡單將行政訴訟的被告限定于行政主體，明顯是站在程序工具論的立場上，從方便訴訟的角度出發(fā)，縮小了行政訴訟被告范圍，忽略了對于應(yīng)當(dāng)列入行政訴訟的部分公民、法人和其它組織合法權(quán)益的保護(hù)。

（二）難以保護(hù)受到非行政主體做出的行政行為損害的受害者的權(quán)益。

由于《行政訴訟法》對被告認(rèn)定規(guī)則設(shè)計的不合理，導(dǎo)致司法實踐中已變的復(fù)雜不堪，“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”概念不規(guī)范使得司法實務(wù)界對其理解有異，原告原本就處于弱勢地位，如果享受不到行政訴訟中對于弱者的特殊保護(hù)，顯然既不公平，也不合理。

（三）參加訴訟的組織與作出行為的組織不同造成大量資源的浪費。

行政訴訟審理的對象是爭議的具體行政行為的合法性，不論是依職權(quán)還是依申請而作出的具體行政行為，行政執(zhí)法人員在行為作出前，必須對相關(guān)事實進(jìn)行調(diào)查核實，才能依據(jù)有關(guān)法律作出具體行政行為。在經(jīng)行政機關(guān)授權(quán)而作出的具體行政行為被起訴到法院，被告是依照法律規(guī)定授權(quán)的行政機關(guān)。為了出庭參加訴訟，授權(quán)行政機關(guān)會要求被授權(quán)機構(gòu)或者組織向其作出匯報，必要的話還要進(jìn)行調(diào)查，相當(dāng)于行政機關(guān)又重新作出一個行政行為，由此可能造成行政資源的浪費和訴訟的延遲。

三、對我國行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則的改革設(shè)想

（一）提高對行政訴訟受案范圍重要性的認(rèn)識。

行政訴訟受案范圍是指法院受理行政爭議案件的界限，它標(biāo)志著司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督制約的程度。在行政訴訟制度中應(yīng)當(dāng)明確行政訴訟范圍的重要性。一方面受案范圍體現(xiàn)了分權(quán)行政權(quán)與司法權(quán)分立；另一方面體現(xiàn)了制衡司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。所以，確定行政訴訟主體范圍，尤其是確認(rèn)行政訴訟被告范圍，對于加強行政權(quán)的監(jiān)督，保護(hù)弱勢群體的利益顯得尤為重要。

（二）通過立法修改我國現(xiàn)行行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則。

在對訴訟主體資格確認(rèn)重要性認(rèn)識的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)積極呼吁立法機構(gòu)及時對《行政訴訟法》進(jìn)行相應(yīng)修改，以基本法律的形式確認(rèn) “誰行為，誰被告”的確認(rèn)規(guī)則，以行政行為為標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)被告，擴(kuò)大對行政行為受害人的保護(hù)范圍，同時也擴(kuò)大對非行政主體實施行政權(quán)的監(jiān)督范圍。這樣一來，除了行政主體可以成為行政訴訟的被告外，未經(jīng)授權(quán)的行政機關(guān)的內(nèi)部組織、行政行為的具體實施人、法律法規(guī)未授權(quán)的組織等，只要實施了具有公權(quán)利性質(zhì)的行為行政行為，都應(yīng)可以成為行政訴訟的被告。被告要承擔(dān)法律責(zé)任。上述被告中除了行政主體有法律的明確規(guī)定，且有能力承擔(dān)賠償責(zé)任外，其它被告因自身能力過小均不能或無法承擔(dān)法律責(zé)任。因此，要實現(xiàn)行政訴訟保護(hù)公民、法人和其它組織合法權(quán)益的價值理念，就必須建立配套的制度來彌補其不足。

總之，行政訴訟被告不應(yīng)僅限于行政主體。行政訴訟的被告應(yīng)由實施的行政行為的性質(zhì)來決定，有行為必有責(zé)任，誰行為誰負(fù)責(zé)，只要某個法律上的主體沒被法律禁止行使某項行政職權(quán)，且在行使行政職權(quán)過程中，是以自己的名義作出行政行為，則應(yīng)對自己的行為負(fù)責(zé)，就可以成為行政訴訟被告，而不必追求實體法訴訟法上的法律責(zé)任，這樣就能夠更好的保護(hù)行政訴權(quán)。□

（作者：田爽，河北大學(xué)政法學(xué)院2011級憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生；楊曉琳，河北大學(xué)政法學(xué)院2011級刑法學(xué)專業(yè)碩士研究生）

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