政策執行主體視野下的執行偏差

梁宇

摘 要 城市化進程不斷加快，黨和政府順應時代的需求提出“建設社區”的方案，以改善人民群眾的經濟、政治和文化生活。但是，住到城市安置社區后，原本具有較高自治性的村民卻普遍出現政治冷漠現象。現代化浪潮下，這種與政策方案“貌合神離”的結果為何會出現（可稱“政策執行偏差 ”）？筆者力圖從組織理論和過程分析的角度分析該政策執行偏差的原因，以期有所裨益。

關鍵詞 基層民主 安置社區 執行偏差 組織理論 過程分析

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

在基層自治的研究中，“村民自治”、“居民自治”以及“社區管理”等一直備受學者們的青睞，然而，一些處于這些范疇交叉之處的問題卻鮮有問津，例如城市化進程中，“農轉非”之后安置社區的基層民主建設的轉型方式。從公共政策學中“政策執行偏差”的角度來考慮這個問題有較強解釋力，政策的目標是對價值和利益的權威性分配，它的初衷是良性的。從政策目標到政策結果，政策執行是溝通兩者之間的橋梁，它是解決政策問題的根本性環節和基本途徑，同時，政策執行的好壞也決定了政策方案能否實現及其實現程度。因此，我們需要從政策執行的各要素中考察。組織理論給予了筆者思考的方向——“政策執行者”與“政策結果”之間的互動。

一、明確政策的主客體

（一）安置社區的界定。

隨著城市化進程的不斷推進，尤其是在城鄉結合部，農村的土地不斷被大面積征用，原有的行政村用地轉化為城市用地，農民轉化為城市居民，他們所居住的地方就是“安置社區”或者“安置小區”。

（二）界定政策執行的主、客體與目標。

1、政策執行的主體。

村民們心中的政府通常是指所在地的街道辦和村委會（有時也包括基層黨委和政府），為了符合實情，作者也將這兩者當做組織（以下稱為“政策執行者”）來分析。同時，《意見》中的相關條文也作了如此的要求。

2、政策執行的客體。

政策問題就是實際狀態與期待狀態之間的差距，這里，即是指設想的社區民主與原初村民自治之間的差異。政策執行的客體也有直接客體與間接客體之分，需要加以區別。根據公共政策學的定義，這里的直接主體就是基層民主的轉型問題、優化問題；間接客體即為農村的原住民，或者說是安置社區與原有農村成員的交集部分。

3、政策執行的目標。

政策的目標即為所期待狀態的實現，這里就是讓原住民通過城市化和社區的建設過上服務更加周到、管理更加有序、文化更加繁榮的環境，是一種自己當家做主的生活環境。該政策目標與眾不同，一方面它的考量指標是非物質產品——群眾的政治參與度，另一方面，目標的形成是一個漸進的過程，貫穿政策執行始末。作者在此確定這個目標試圖為下文分析“政策執行偏差”的原因做鋪墊。

二、政策執行過程分析——以組織理論為視角，以BL社區為實例

理論工具不可能是完美的，但是能夠從某一個視點出發反應一種問題。分析政策執行，這里作者試圖采用組織理論和過程分析相結合的分析工具，以之優劣相互彌補，研究BL社區原有村委會（HF村）的組織行為對政策結果的影響。

（一）分析工具。

愛爾莫爾認為，“了解組織的運作，才能認清原初政策設計是否在執行中被修改和附加新意。”政策執行可以被看做是政策的官僚化，組織的特征影響著政策效果的實現。組織理論的研究重點放在執行主體上，強調執行者的行為、屬性等方面的特點對政策執行結果具有能動的影響 。組織是一個執行功能的載體，研究組織的行為可以將影響政策執行結果的所有因素統籌起來。這里，我們選取組織結構及其功能（包含領導者素質、決策與管理能力以及績效水平 ）作為自變量。

然而，組織理論具有一定的缺陷，它過于強調對政策執行機構本身的研究，可能會模糊對政策執行過程的分析，遺漏掉一些有意義的東西 。為了彌補這一個缺陷，作者融入過程分析的視角，以考察政策執行過程中組織運作對政策執行結果的影響。

此外，需要聲明的是，我們衡量基層自治轉型的指標為人們的政治心理情況，或者說政治效能感。

（二）實例分析——以BL社區為實例。

執行過程主要分為兩個階段，第一個階段是拆遷及其以前的村民自治階段，第二個是拆遷之后向著居民自治、社區建設的方向發展的階段，時間分割點在2011年夏。

1、階段一：拆遷及其以前的村民自治階段。

這一階段，政策執行者開始逐漸褪去原初的村民自治時代的功能，組織的結構與功能伴隨著基層生態的轉型而變化。按照上級的要求，建立一個現代化的城市社區成為了組織執行政策的大方向。拆遷，是其建設社區的第一步，拆遷工作的預備標志著政策執行的開始，政策結果也開始形成。

（1）執行組織結構簡化，角色沖突嚴重。從HF村第五組拆遷開始，拆遷、簽約、置換費以及安置房成為人們熱議的話題。大多數人搬離原住地，村委選舉、計生和調解等機構人員分散，拆遷辦、所屬街道辦以及村兩委成員組成城建規劃辦公室，村委會成為上級和村民之間的疏導機構。此外，村委會成員角色沖突嚴重，一方面它是上屆村民大會選舉產生的民眾利益代表，另一方面又要負責推行社區規劃的工作。就像二組組長所說，有“里外不是人”的尷尬。事實上，利益面前，這些人員的取向也不一樣。

（2）執行的功能弱化、單一。可以說，該政策的執行者并未很好的理解《意見》制定的宗旨，首先要指責組織由于認知能力有限，未能將政策社會化的工作做扎實。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督被擱置，維穩是上級政府和村兩委的共識。拆遷過程中，原有固著在土地、集體經濟之上的經濟關系解構，已經被現代文化和市場經濟消解的宗法血緣關系也無法維系村委會的地位，村委會的合法性降低。拆遷實際上就是一種博弈，HF村以國有土地為主，置換費用較高，政府和村民之間有真實的利益矛盾。在這個環境里，“經濟人”假設相對適用于政府和村民，村民委員會的成員兼有以上兩種角色，因此，這種角色沖突是導致政策執行偏差的重要原因。

（3）政策執行結果：民眾信任度銳減。該政策的執行結果主要地體現在村民的心理層面上，個體政治心理的變化一般遵照著認知、情感和態度的順序。第一階段，即拆遷過程中，執行主體在結構和功能方面的變化消解了村民的信任感，歸納起來，其中的因果關系如下：第一，至于《意見》及本市制定的相關宏觀性惠民政策，執行主體社會化工作的不力使得村民錯誤地將拆遷看做是上級政府的尋租行為、執行主體的自利行為。第二，村民委員會及其成員在角色上的沖突，異化了其自身的工作方式，激起了客體層面的強烈不滿。第三，村民委員會成為上級政府的“代理人”，村民主觀上認為利益分配不均而產生相對剝奪感。第四，拆遷中，政府的強制性行為銷蝕了村民自治方面的政治效能感。

2、 階段二：拆遷以后的轉型階段。

其實，第二階段才真正算得上是基層民主制度的轉型期。本文的執行主體在組織上具有承續關系，制度變遷具有路徑依賴的特征，因此，第二階段對于政策目標的實現頗具意義。然而，就現實而言，HF村的轉型中的信任危機并未得到有效的扭轉。

（1）新建社區內，原有執行主體位次降低，與其他主體之間存在潛在矛盾。安置社區包含著原有的城鄉兩類自治結構，二元行政管理制度經常會帶來結構的沖突和權力矛盾。HF村改建之后的安置社區，其基本特征是城市行政組織負責管理和服務非農戶籍的居民，而農村行政組織負責管理和服務農業戶籍的村民，但時而也會出現交叉的窘態。雖已進行“村轉居”、“農轉非”，但社區干部多為原村干部，傳統的血親紐帶、地緣紐帶和集體經濟利益紐帶沒有完全斷除，組織機構轉換不徹底。“社區”只是一種“幌子”，原有的建制依舊保留，對以服務為主體的社區建設沒有規劃認識。另一方面，社區居民們只是期待服務，而缺少共同參與的沖動，把自己擱置在從屬的位置上，有“原子化”趨勢。另外，與社區居委會并列存在著若干個村的村委會，影響了社區管理結構的完整和統一，常有相互扯皮現象。

（2）原執行主體在社區框架內，功能發揮受限。《意見》的頒布，標志著村民委員會功能的嬗變、精簡化。按照其精神要求，“剝離社區居（村）委會行政事務，使其集中精力組織居民自治”，那么，自治組織的功能如何實現呢？一方面，城市化后村委會的功能如何轉變為居委會的職能？另一方面是自治組織功能的發揮能否自主化、制度化的問題，新社區的行政級別如何定位，自治機構作為集中民意、自我管理的權力機關，上級政府“不干涉內部事務”的尺度如何衡量？

（3）政策執行結果：民眾感知到村委會政治上的無能。第二階段是該政策執行主體對《意見》內容的踐行，這一階段執行主體的行為是政策目標實現的直接導因。綜上所述，民眾對社區自治的冷漠主要歸因于自治組織自身的原因，也就是說，原有自治組織的影響力在新建社區中受到了來自各方的限制，產生混亂并有所消解。從《意見》中可以看出，社區的建設中基層政府的作用是巨大的，原有自治組織對社區發展方向影響效力微弱：一方面，社區建設的初期，其內涵的多個原有自治組織具有相互平等的地位，在爭取集體利益和權利中份額時，他們是競爭關系；它們的角色、地位取決于上級政府的安排，因此，社區建設方面的能動作用無力發揮。另一方面，社區之中，在結構層面，黨委指導、制約居民委員會的工作走向；在功能方面，黨的一把手掌握社區治理的最終決定權，民眾組成的自治組織只是一個證明合法性的程序而已。

3、執行過程總結。

很明顯，第一階段的政治冷漠是認知層面和情感層面的，民眾的消極態度主要導源于執行主體自身的角色沖突及其“經濟人”傾向；第二階段的政治參與度低的原因主要是自治組織的政治無能。組織具有連續性，分析整個政策執行過程，我們可以看出，政策執行偏差的出現是前后兩個階段相互疊加的結果。因此，分析此類公共政策執行需要針對不同階段就事論事、分門別類進行。

三、政策執行過程的相關啟示

首先，在執行過程的初期，執行者應推動政策精神和執行方案的社會化。有關安置社區基層民主轉型的政策方案是一種政治動員型政策，國際上社區治理的成功經驗給予中國官方以啟示，這種政策才應運而生。這一政策是上級主動提出，并不一定獲得全面的民眾認同，因此，執行過程初期，在政策執行者領悟政策精神的前提下，應該將政策方案的框架與實施步驟向目標群體普及，以共識來減少機會成本，也可消解政策執行中目標群體的心理抵制。

其次，注意政策的延續性，重視政策執行主體的優化。政策執行不是一蹴而就的，它是一個連續的過程。現存的許多研究忽視了政策具有時間上的延續性，政策結果的形成也需要一個過程，此外，最為重要的就是執行主體的優化。如何選取合適的政策執行主體是值得重視的，執行主體要脫離政策問題中涉及的相關利益，盡量以一種局外人的角色來推動政策執行；執行主體應該具備良好的公共關系能力，運用相關的媒介維持、完善自己的形象；在我國特殊的黨政模式下，執行主體應該掌握較大程度的自由裁量權；政策執行中，我國應該逐漸重視培養內生型的執行者和組織力量，以“自下而上”的方式彌補“自上而下”政策的不足。

再次，上級黨和政府對政策執行主體的監督、控制應貫穿整個執行過程。加強整個執行過程中執行主體的監督、控制是必要之舉，這是我國特殊政治情勢下較優的選擇。在我國，針對政策執行主體的監督力量是多元的，但是較為有效的監督來自于權力系統內部，尤其是來自于執政黨的紀律檢查，但政府外部的監督、調控是極為有限的。政策的制定遵循“自上而下”程式，因此，政策執行的管控也應該由上級黨政機關來實行或委托實行。還需說明的是，處于不同地域、不同層級的黨政機關如何與中央決策精神保持一致，這就涉及到信息溝通和自由裁量權的問題：一來，健全的信息溝通網絡在上下級黨政機構中形成默契；二來，下級在上級宏觀政策的指導下具有相應的裁量權，可以自己處理執行中的問題，使得政策更加符合地方特色，易于監督。□

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）

注釋：

這里的“基層民主過渡”，即由村民自治制度向著居民自治制度過渡.

公共政策執行偏差，是指政策執行主體在執行公共政策、實現政策目標的過程中，由于受到主客觀因素的影響和制約，而引起政策執行結果偏離了既定的政策目標、并產生不良后果的現象。（劉婕：《我國公共政策執行偏差的原因及對策分析》，山東大學碩士論文，2009年。）

陳慶云：《公共政策分析》，北京大學出版社，2011年版.

金太軍等：《公共政策執行梗阻與消解》，廣東人民出版社，2005年版.

陳剛：《公共政策學》，武漢大學出版社，2011年版.

參考文獻：

[1]徐漢國：《中國城鄉：基層組織體系重構研究》，知識產權出版社，2010年版.

[2]鄢琰：《農村拆遷整體安置社區向城市社區轉型研究——以蘇州市蓮花三社區為例》，蘇州大學[碩士論文]，2009年.

[3]姚華：《政策執行與權力關系重構》，《社會》[期刊論文]，2007年第6期.

[4]尚薇：《我國公共政策執行偏差及其路徑選擇探析》，河北大學[碩士論文]，2012年。

[5]果佳：《地方治理視野中的政策執行》，《學海》[期刊論文]，2009年第5期.

[6]丁煌、黃立敏：《從社會資本視角看“村改居”社區治理》，《特區實踐與理論》[期刊論文]，2010年第3期.