探析我國(guó)大氣污染防治法律對(duì)策的缺陷與完善

肖意成

摘 要 近年來(lái)，大氣污染問(wèn)題突出，尤其最近公布于眾的PM2.5測(cè)數(shù)，使公眾不安。一時(shí)間傳出民謠——“厚德載霧，自強(qiáng)不吸”。為了遏制污染的惡化，我國(guó)已出臺(tái)相應(yīng)的法律對(duì)策，但就目前運(yùn)行效果看不盡如人意。特別是《大氣污染防治法》自2000年修訂以來(lái)相隔13年沒(méi)有進(jìn)行修訂。因此，面對(duì)法律法規(guī)的滯后，本文針對(duì)大氣污染防治法律缺陷去建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞 大氣污染 防治 法律對(duì)策

現(xiàn)今，大氣污染問(wèn)題愈演愈烈，其形成因素人人皆知，至于其防治對(duì)策眾說(shuō)紛紜。尤其是法律治理方面，不少學(xué)者建言獻(xiàn)策。而本文也不外乎對(duì)大氣污染防治提出一些法律對(duì)策。首先，筆者根據(jù)所掌握的資料可知，大氣污染防治法律對(duì)策，最早現(xiàn)于1956年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定》。而后我國(guó)有關(guān)部委相繼制定了《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。1987年出臺(tái)《大氣污染防治法》。隨后該法分別于1995年和2000年進(jìn)行了修訂。同時(shí)2008年《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確了公民擁有對(duì)大氣環(huán)境信息的知情權(quán)等。

其次，一系列配套的專門性行政規(guī)章以及地方性法規(guī)的出臺(tái)，如《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》、《機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《青島市大氣污染防治條例》、《長(zhǎng)沙市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作實(shí)施方案》[ http：//news.xinmin.cn/shehui/2012/12/17/17681861.html，最后訪問(wèn)時(shí)間2013年6月6日.]等。

通過(guò)目前出臺(tái)的這些法律法規(guī)可知，我國(guó)大氣污染防治法律體系已基本形成，但隨著人類社會(huì)的發(fā)展，實(shí)踐的需求，大氣污染防治法律體系難免出現(xiàn)漏洞，其有些條款已不能應(yīng)對(duì)當(dāng)前形勢(shì)。因此需要對(duì)其的完善進(jìn)行探析。

一、我國(guó)大氣污染防治法律對(duì)策之缺陷

（一）法律修訂緩慢，有些條款明顯滯后

首先，《大氣污染防治法》立法宗旨同現(xiàn)今人類對(duì)大氣環(huán)境的要求已有差別。 目前我們不僅僅是單純的保護(hù)和改善大氣環(huán)境，而是要鎖定排放物，減少排放物。同時(shí)，法律對(duì)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)單一，新污染物不能及時(shí)補(bǔ)充，導(dǎo)致一些標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)滯后于社會(huì)的需求。 其次，《大氣污染防治法》中對(duì)“限期治”的規(guī)定。國(guó)務(wù)院至今未做細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法中“無(wú)法可依”。

（二）有些法律條款過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

首先，現(xiàn)行法律條款只是籠統(tǒng)的規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)大氣污染的防治，對(duì)于如何具體防治，比如對(duì)大氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)及相關(guān)費(fèi)用并未做出明確的規(guī)定；

其次，《大氣污染防治法》僅規(guī)定國(guó)家和省、直轄市有權(quán)制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。這項(xiàng)規(guī)定明顯壓縮了地方的立法權(quán)限，打擊地方工作的積極性。

再次，《大氣污染防治法》關(guān)于其它有關(guān)主管部門的職責(zé)范圍的規(guī)定，基于兜底性條款，其職責(zé)范圍難以確定，責(zé)任承擔(dān)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

（三）處罰力度輕，違法成本低。

《大氣污染防治法》關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定，法定罰款上限低，行政處罰力度小，不足以制裁、震懾和遏制環(huán)境違法行為，致使多數(shù)企業(yè)寧愿選擇繳納罰款違法排污，也不愿停止自己的生產(chǎn)。

（四）法律對(duì)策于地方“落實(shí)難”。

第一，執(zhí)法和監(jiān)督難。環(huán)保部門缺乏必要的強(qiáng)制性權(quán)利，如查封、扣押、沒(méi)收、關(guān)閉等強(qiáng)制性權(quán)利，同時(shí)“地方保護(hù)主義”變成了環(huán)保部門有效監(jiān)督的防火墻。第二，處理難。現(xiàn)有大氣污染防治的法律法規(guī)存在缺陷，一些案件的處理無(wú)法可依。第三，上下配合、部門聯(lián)動(dòng)難。大氣污染防治涉及環(huán)保、建委、環(huán)衛(wèi)、交管、市政和城管等多個(gè)部門，現(xiàn)行管理制度中存在著條塊分割、各自為政、責(zé)任不明及不同機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法機(jī)制不銜接等現(xiàn)象的存在。 第四，地方政府貫徹力度不大，特別是對(duì)《防治條例》的制定，基本上是對(duì)《大氣污染防治法》的復(fù)制，沒(méi)有因地制宜。

二、我國(guó)大氣污染防治法律對(duì)策的完善

通過(guò)前文對(duì)大氣污染防治法律缺陷的探析，本文在次建言獻(xiàn)策。

（一）與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)《大氣污染防治法》的修改。

1、調(diào)整政府責(zé)任范圍，增加不同轄區(qū)的環(huán)保部門合作的規(guī)定。

首先，《大氣污染防治法》第三條可增加：“各地方人民政府應(yīng)相互配合共同防治大氣污染”；其次，《大氣污染防治法》第七條可增加：“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大的市人民政府對(duì)國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定本地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)”；最后，《大氣污染防治法》第十七條可增加：“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和大氣污染物排放量大的邊境城市列為大氣污染防治重點(diǎn)城市”。

2、“責(zé)令限期治理”條文可進(jìn)行修改

本文建議《大氣污染防治法》將“責(zé)令限期治理”部分修改為“排放超標(biāo)行為，即為違法行為，必須責(zé)令立即停產(chǎn)，并進(jìn)行罰款或整改”；第五十六條可增加一項(xiàng)：“未建設(shè)配套脫硫、除塵裝置或者采取其他控制二氧化硫排放、除塵的措施，新建、擴(kuò)建排放二氧化硫的火電廠和其他大中型企業(yè)，超過(guò)規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者總量控制指標(biāo)的”。

3、加大處罰力度，提高環(huán)境違法的成本。

《大氣污染防治法》第五十六、五十七條規(guī)定的五萬(wàn)元和二萬(wàn)元以下罰款標(biāo)準(zhǔn)明顯過(guò)低，難以達(dá)到防治目的。建議將罰款標(biāo)準(zhǔn)范圍化而不是具體化。

4、增設(shè)征收“大氣污染物排放稅”。重度污染企業(yè)或者個(gè)人征收高額稅，而對(duì)于輕度或者無(wú)排放污染物的企業(yè)或個(gè)人則征收較低或者免征環(huán)境稅。

此外，隨著環(huán)境污染懲罰力度的加大、環(huán)境保護(hù)法的修改更新、以及對(duì)于環(huán)境污染，事件責(zé)任承擔(dān)的明確，可以通過(guò)法律規(guī)定，開征大氣污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)。

（二）因地制宜，推動(dòng)地方積極制定相關(guān)的法律對(duì)策

《大氣污染防治法》已為地方性法規(guī)的制定提供了藍(lán)本，那么地方就應(yīng)因地制宜制定有效的法律對(duì)策。本文就此問(wèn)題提出如下建議：

1、各地的大氣污染防治條例可增寫“環(huán)境權(quán)”，提高民眾的環(huán)保法律意識(shí)。建議《條例》第一條曾寫：“維護(hù)大氣環(huán)境權(quán)益”，強(qiáng)調(diào)公眾享有環(huán)境權(quán)，負(fù)有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)依法獲取大氣環(huán)境信息、參與大氣環(huán)境行政決策、監(jiān)督大氣污染排放行為等權(quán)利。

2、各地結(jié)合實(shí)際，對(duì)自己的條例增設(shè)防治PM2.5污染專章，對(duì)PM2.5污染防治問(wèn)題進(jìn)行直接和專門規(guī)定。但需要注意的是，必須同時(shí)制定有效的執(zhí)行和保障措施。

3、借鑒其他地方，加大處罰力度，可以考慮環(huán)境違法按日處罰。此做法鑒于重慶市借鑒美國(guó)對(duì)環(huán)境違法行為實(shí)施按日計(jì)罰，取得良好效果。

4、地方政府制定規(guī)章制度，主動(dòng)出面協(xié)調(diào)不同機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法機(jī)制，形成上下配合、部門聯(lián)動(dòng)。

總之，政府應(yīng)大力投入人力和物力，及時(shí)科學(xué)的修訂《大氣污染防治法》以及相配套法律對(duì)策。 最終做到大氣污染防治，有法可依，有章可循。

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（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）