論我國基本養老保險制度的完善

張春榮

摘要：中國基本養老保險制度是社會保障體系的一個重要組成部分，建立和完善基本養老保險制度是社會穩定、國家長治久安的重要保證。本文通過分析基本養老保險制度的立法現狀，探討了基本養老保險制度中存在的問題，提出了完善我國基本養老保險制度的建議。

關鍵詞：社會保障；基本養老保險；基本養老保險立法

中圖分類號：F840.67 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2013）08-0272-02

我國基本養老保險制度，創立于建國初期，對保障離退休人員的基本生活，促進經濟發展，維護社會穩定發揮了積極的作用。1984年，中國各地進行養老保險制度改革。1997年，國務院制定了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，開始在全國建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度，2005年國務院下發了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[2005]38號），對企業職工的基本養老保險制度再一次進行改革和完善。按照現行的制度規定，城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險。2010年10月28日通過，2011年7月1日正式施行的《中華人民共和國社會保險法》中設專章對基本養老保險做了規定。但基本養老保險制度在其運行中也出現了很多問題。

一、基本養老保險制度概述

基本養老保險是社會保險制度中最重要的險種之一，和失業保險、醫療保險、生育保險等共同構成現代社會的保險制度。基本養老保險，是按國家統一政策規定并且強制實施的、原則上適用于城鎮各類企業的、為保障離退休人員基本生活需要的養老保險制度。《社會保險法》中第二章的內容主要是針對基本養老保險，規定基本養老保險制度的兩大體系內容：一是職工基本養老保險，覆蓋用人單位和職工；二是城鎮居民社會養老保險、新型農村社會養老保險，覆蓋城鄉居民，形成城鄉居民一體化的養老保險制度體系。社會保險法明確了基本養老保險制度的適用范圍，制度模式，交費工資基數和比例、基金的構成、政府的責任、個人賬戶的管理和性質、養老金的構成、享受待遇的條件、死亡待遇、病殘待遇、養老金調整機制、轉移與接續。在國發2005]38號文件基礎上增加很多新的內容，特別指出了國家建立和完善新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度，規定了新型農村社會保險養老保險繳費方式、待遇計發和職工養老保險的區別，然而，城鎮居民社會養老保險沒有嚴格限制的制度，有了更多的空間，各省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險制度合并實施。盡管社會保險法關于基本養老保險制度有了專門的規定，但隨著養老保險制度改革的不斷深入，基本養老保險制度面臨著諸多的問題，關于基本養老保險制度的相關立法仍不夠完善。《社會保險法》中已經確立社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，并明確社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應，通過此立法原則我們可以看出，我國的社會保險把覆蓋范圍作為重要的立法目標。在養老保險領域，應當說任何人都涉及養老問題，而目前的養老保險以企業職工養老保險為主，于是以廣覆蓋為目的、以從業方式不同而區別考慮成為基本養老保險所不可能逾越的思維，進而有關農民工、被征地農民、農民以及事業單位工作人員、公務員等基本養老保險問題在企業職工養老保險的框架下或框架外均成為單獨思考的問題，而每一個問題的思考結果都回歸這樣一個問題：即基本養老保險法是否是全民基本養老保險法？基本養老保險立法是否區分不同的從業方式，而是否區分的結果是造成基本養老保險的分散立法，還是統一立法中的區別對待？這些問題均是基本養老保險立法的疑難問題。在現在的框架下，問題是：是否要明確政府的繳費比例。

二、我國基本養老保險制度運行中存在的主要問題

1.基本養老保險覆蓋面有待擴大。基本養老保險，從理論上講應覆蓋全體國民，但我國基本養老保險制度的覆蓋范圍卻不盡如人意。在建立之初，我國基本養老保險制度的覆蓋范圍僅限于一定規模的國有企業職工和集體企業職工。隨著社會經濟的發展，養老保險的覆蓋范圍日益擴大。但實際上，一方面養老保險制度僅限于企業，行政機關的公務員、事業單位和社會團體職工尚未進入該制度。

2.基本養老保險基金缺乏保值增值機制。基本養老保險基金由用人單位和職工、城鎮個體勞動者繳納的基本養老保險費，基本養老保險基金的利息等增值收益，基本養老保險費滯納金，社會捐贈，財政補貼等部分組成。2011年12月18日，《中國社會保障改革與發展報告》中明確，目前，我國社會保險基金投資運營管理存在著管理主體不明、投資渠道單一、效率低下等問題。從長遠來看，基金的增值能力和支付能力也令人擔憂。如果沒有有效地投資手段做后盾，基金的貶值就成為必然。

3.社會統籌與個人賬戶相結合存在弊端。我國目前建立的社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累模式是符合當前國情的，其目標在于結合現收現付制度與基金積累制度的優點，同時體現效率與公平，它一方面通過現收現付的社會統籌基金解決養老金的問題；另一方面通過個人賬戶的合理投資與有效管理積累將來的退休金，這樣可以在較少提高繳費率情況下平穩過渡到完全積累基金制模式，從而最終解決老齡化社會的養老問題。但實際運行的結果卻偏離目標。主要表現是機制轉軌過程中資金缺口巨大，社會養老保險基金從現收現付模式轉向統賬結合的部分積累模式，從財富流動來講，新制度下的勞動者為自己繳費的同時還必須為退休的上一代繳費。

三、關于基本養老保險制度的完善建議

隨著基本養老保險制度改革的不斷深入，我們應該怎樣處理基本養老保險制度在運行中出現的問題，如何完善我國基本養老保險制度，現提出以下幾點建議。

1.加強基本養老保險立法、擴大覆蓋面。基本養老保險的立法首先是基本保險覆蓋范圍問題。養老保險總體上分為兩部分：一部分是城鎮職工基本養老保險；另一部分是農村養老保險。社會保險法中明確城鎮職工基本養老保險覆蓋范圍為機關、團體、企業、事業單位、民辦非企業單位、有雇工的個體工商戶及其職工，以及有條件的無雇工的個體工商戶、非全日制從業人員。關于農民工養老保險問題。對目前已在用人單位工作的農民工，勞動合同法已有明確規定，即必須簽訂勞動合同，參加社會保險。其次是關于基本養老保險制度模式問題。實踐證明，統賬結合的制度模式是適合中國國情的正確選擇。經過多年的探索和改革，企業職工基本養老保險制度日趨完善，機關事業單位養老保險制度改革也應當實行與企業制度基本相同的模式。基本養老保險覆蓋面是體現養老保險社會性的重要方面。擴大養老保險覆蓋范圍是保障老齡群體生活的重要手段，是緩解隱性債務和養老保險基金缺乏的重要手段，對于改革和完善基本養老保險制度意義深遠。

2.建立最低養老金制度、加大財政補貼，完善基金管理機制。結合我國國情，提出建立最低養老金標準的初步想法，目的是在于建立起一種能夠減少退休人員養老金水平下降風險，保障退休人員基本生活，縮小養老金待遇差距，減少貧困，促進社會安定與和諧的養老金收入保障機制。

3.完善社會統籌與個人賬戶相結合制度。社會保險的基本出發點是維護社會公平、穩定與和睦。發展社會保險事業，通過社會再分配途徑，對社會相對貧困層，尤其是喪失勞動能力的年老體弱貧困者施以救助和保障，是緩解社會收入分配不公，減少貧困與社會沖突，促進社會和睦與進步的重要工作。增加個人參與，培育個人賬戶，建立職工自我保障機制。國家只保證最基本的養老金，要提高生活水平，滿足更高的消費需求，則由勞動者本人在職期間的個人預先儲備來完成。個人賬戶當個人隨地域流動時，個人賬戶資金一并轉移。對社會統籌基金與個人賬戶基金分開管理，減少個人賬戶空帳運行，這樣不僅增強基本養老保險基金的抗風險能力，同時對社會的安定和諧具有重要的意義。

總之，我國的基本養老保險制度，經歷了從無到有，從弱到強的過程，基本養老保險制度的改革也取得了一系列的成就。但社會經濟的不斷發展，使得基本養老保險制度在運行中出現了與經濟發展不相適應的局面，因此基本養老保險制度要隨著經濟的不斷發展做出相應的調整，以滿足人們對于社會保障的需求。基本養老保險制度作為社會保險體系的組成部分，其制度本身的價值不容置疑，因此，為適應社會的發展和進步，完善基本養老保險制度勢在必行，這對于切實保護廣大參保人的利益，維護社會穩定，促進和諧社會的建設具有重要的意義。