民族地區財政轉移支付制度的完善

李德英

【摘要】現行財政轉移支付制度對民族地區的傾斜，對推動民族地區基本公共服務的發展發揮了重要的作用。但民族地區由于自然歷史等多方面因素制約，基本公共服務供給成本高、供給能力弱、需求規模大、需求范圍廣。文章結合民族地區的特殊性，提出了進一步完善民族地區財政轉移支付制度的對策建議。

【關鍵詞】民族地區 財政轉移支付 基本公共服務

財政轉移支付是目前世界各國通用的一種財政管理方式，是縮小地區間財力差距、實現基本公共服務水平均等化的重要手段，對于基本公共服務的均衡配置起著極為關鍵的作用。本文以民族地區為視角，在分析現階段民族地區財政轉移支付制度的基礎上，結合民族地區的特殊性，提出進一步完善的思路。

民族地區財政轉移支付制度的安排

民族地區各項社會事業尤其是基本公共服務事業的發展，是實現社會和諧穩定，建成小康社會的一項重要內容。新中國成立以來，中央財政一直重視民族地區的發展，注重對民族地區的財政支持和政策傾斜，有效縮小了民族地區與發達地區的發展差距，促進了民族地區基本公共服務水平的提高。

現階段，中央對民族地區的財政轉移支付主要由以下四類構成：一是稅收返還。稅收返還是中央對地方財政轉移支付的主要形式。返還的額度以來源地的稅收為依據，以1993年為基年，將中央從地方凈上劃的收入數額如數返還給地方，且逐年按比例遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅增長率的1：0.3的系數確定。二是一般性轉移支付。一般性轉移支付是一種均衡性轉移支付，是中央財政為均衡各地區的財力差距，對標準財政收入小于標準財政支出的地區而給予的補助。采取因素法進行分配，首先根據各地區的影響財政收支的客觀因素，核定該地區的標準財政收入和標準財政支出，并確定支付系數，然后按照下列公式進行確定對該地區的轉移支付額：某地區一般性轉移支付額=（該地區標準財政支出-該地區標準財政收入）×一般性轉移支付系數。三是專項轉移支付。專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務進行補償而設立的補助資金，種類較多且不固定，主要用于基礎設施建設、義務教育、社會保障制度建設、公共衛生體系建設等經濟、社會事業發展項目。四是民族地區轉移支付。民族地區轉移支付是為配合西部大開發，貫徹《民族區域自治法》的有關規定，在2000年設立的專門對民族自治地方的優惠政策性轉移支付。對象包括5個少數民族自治區和青海、云南、貴州3個多民族省，以及吉林延邊、甘肅臨夏等8個非民族省區管轄的民族自治州和重慶市酉陽土家族苗族自治縣、黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣等53個非民族省區及非民族自治州管轄的民族自治縣。

民族地區的發展關系到國家的長治久安和社會主義現代化建設的全局。中央財政一直重視對民族地區的支持，財政轉移支付不斷向民族地區傾斜，在以上財政轉移支付政策架構中，對民族地區的特殊照顧或政策傾斜主要體現在以下幾個方面：

一般性轉移支付對民族地區的傾斜。民族地區由于自然、歷史等方面的原因，經濟發展落后于全國平均水平，自身財政入不敷出，屬于標準財政收入小于標準財政支出的地區。中央財政在進行一般性轉移支付時，在測算各地區標準支出過程中，對民族地區的特殊支出因素進行了充分考慮，包括民族地區的高海拔、低人口密度、高寒、干旱的氣候等。同時在設定轉移支付系數時，還專門設置了民族因素修正系數，在部分民族地區支出成本差異暫時難以量化的情況下，通常“就高不就低”，通過提高轉移支付系數的方式，加大對民族地區的補助力度。

專項轉移支付對民族地區的傾斜。目前，在種類繁多的專項轉移支付中，有很多都是專門針對西部欠發達地區主要是民族地區的，諸如艱苦邊遠地區津貼、邊境地區轉移支付、西部基層政權建設經費等，另外，扶貧資金、貧困地區義務教育工程專項資金等也大部分都分配到了民族地區。據統計，2010年中央安排專項轉移支付資金13310. 91億元，其中85%均傾斜到中西部地區，極大地支持和促進了民族地區的經濟社會發展。

民族地區轉移支付是專門對民族地區設立的。為支持民族地區加快發展，貫徹落實《民族區域自治法》，2000年，經國務院批準，中央財政專門設立了民族地區轉移支付，這是民族地區在享受一般性轉移支付后額外實施的照顧性轉移支付。主要安排用于償還到期債務和歷年欠發工資、保障行政事業單位職工工資發放、機構正常運轉和社會保障等基本公共支出。

資金來源主要包括：2000年中央財政專門安排10億元，以后每年按上年中央分享的增值稅收入增長率遞增；民族地區當年上劃中央增值稅收人比上年增長部分的80%。其中，民族地區上劃增值稅環比增量的40%按來源地直接返還，另外40%連同中央財政專門安排的資金，按照各地區標準財政收支差額以及財政困難程度等因素在民族地區間分配。

據統計，2000年～2009年中央財政對地方民族地區轉移支付由25.5億元增加到280億元，年均增長率為30.5%，對民族地區財政維持正常資金運轉發揮了重要的作用。2010年，財政部又印發了《中央對地方民族地區轉移支付辦法》的通知，規定中央財政按照上一年度下達的民族地區轉移支付額，及前三年全國國內增值稅收入平均增長情況，合理確定當年民族地區轉移支付總額。

在資金分配辦法上主要有三個方面，一是各民族自治縣轉移支付額在上一年度分配數基礎上，統一按照前三年全國國內增值稅收入平均增長率確定。二是轉移支付總額扣除民族自治縣分配數后的部分，在民族省份和民族自治州間分配。其中，70%部分按照因素法分配，30%部分考慮各地前三年上劃中央增值稅收入增量情況分配。三是對于按照本辦法分配的轉移支付額少于上一年度分配數的民族省區或民族自治州，按照上年實際分配數額下達。

民族地區基本公共服務的特殊性

中央財政通過轉移支付對民族地區的特殊照顧或政策傾斜，使民族地區財政保障能力明顯提高，基本公共服務水平與其他地區的發展差距逐漸縮小，有效促進了社會發展均衡和群眾對發展成果的共享，為少數民族地區的繁榮發展源源不斷地注入了“活力”。但目前，民族地區的基本公共服務水平與發達地區仍然存在較大的差距，尤其是民族地區基本公共服務受一些特殊因素的影響。只有考慮到特殊性，才能更有針對性地完善民族地區財政轉移支付制度，從而有效發揮財政轉移支付制度的均衡作用，促進民族地區與發達地區基本公共服務的均等化。民族地區基本公共服務的特殊性主要表現在以下幾個方面：

供給成本高。一方面，民族地區大多屬于邊緣地區，區位優勢欠缺，自然條件較差，海拔高，地形復雜，人居分散、交通不便。這種特殊的人文地理環境決定了其社會事業布局呈現為“點多、面廣、差異大、戰線長”的特點，導致基本公共服務的半徑大、可及性差、難度大、成本高。另一方面，民族地區民族眾多，各個民族的語言、風俗習慣、宗教信仰等差異較大，也直接導致基本公共服務供給的成本增加。比如，部分民族地區的義務教育要提供漢語和少數民族語言的雙語教學。

供給能力弱。一方面，基本公共服務地區差距背后的根源，是地區經濟發展不平衡造成的基本公共服務供給能力的不同。“巧婦難為無米之炊”，民族地區經濟發展水平落后，財政能力有限，限制了基本公共服務的充足供給。

另一方面，民族地區發展理念的缺陷制約了基本公共服務的有效供給。受計劃經濟慣性及其所形成舊思維的影響，民族地區各級地方政府一直是“經濟建設型政府”，大都以追求經濟增長作為發展目標，在配置公共資源時，習慣于優先投資于經濟建設項目，而較少顧及基本公共服務領域，基本公共服務供給不足、水平低下的狀況自然就在所難免。

需求規模大。民族地區由于自然歷史等多方面的原因，基本公共服務的底子薄，也就是說，就某個時點而言，民族地區與發達地區之間的基本公共服務“起點”并不處于同一水平線上。從推進區域基本公共服務均等化的角度講，民族地區居民對于基本公共服務的需求是大于發達地區的。比如，對與健康直接相關的基本醫療衛生的需求，不同地區的人們對于健康的向往沒有區別，所以，健康狀況越差、平均壽命越低的民族地區居民對醫療衛生資源的需求是大于發達地區的。

需求范圍廣。少數民族聚居地區地處邊疆，戰略位置特殊，安全與穩定的重要性、迫切性高于其他地區，民族地區居民對公共服務的需求范圍也相應地多于發達地區。比如，在政治方面，民族地區民族宗教關系復雜，居民對民族團結和邊疆穩定、防止民族分裂等有極大的需求；在環境保護方面，民族地區很多都屬于生態保護區，在生態建設和環境保護方面的需求也多于發達地區。

提高民族地區基本公共服務水平的建議

民族地區有著不同于其他地區的自然特征和社會特點，民族地區的基本公共服務也同樣具有特殊性。為了讓改革與發展的成果惠及全體人民群眾，推進區域基本公共服務均等化，需要進一步完善民族地區財政轉移支付制度，實現社會公共資源的有效利用，消除不同地區居民基本權利在實際中存在的不平等，不斷實現實質上的平等，促進民族關系和諧，實現社會公平正義。

增加民族地區轉移支付比例。《民族區域自治法》第六十二條規定：“隨著國民經濟的發展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式，增加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經濟發展和社會進步，逐步縮小與發達地區的差距。”

目前，在整個轉移支付體系中，專門針對民族地區的民族地區轉移支付，最能體現對民族地區財政支持，均衡區域基本公共服務差距的效果最為明顯，但所占比例最小，2010年，民族地區轉移支付在民族地區所獲得的所有轉移支付額度中，占比約1.5%，所能發揮的實際效應較為有限。經濟學中的“效用最大化”理論認為，同樣數量和質量的消費，對于不同層次的需求來說，效用不一樣，對于最迫切的需求，效用最大。民族地區對基本公共服務的需求明顯迫切于其他地區，在一定數額基礎上增加的轉移支付，對其他地區來說是 “錦上添花”，對民族地區則是“雪中送炭”。

另外，經濟學中的“邊際效用遞減”理論認為，隨著消費量的增加，增加的效用即“邊際效用”是遞減的。在轉移支付“邊際效用”同樣都會出現遞減現象的前提下，與民族地區相比，其他地區的“邊際效用”遞減將會更明顯。因此，應該進一步增加民族地區轉移支付的額度，使其占整個轉移支付額的比例能逐年有所上升，推進民族地區基本公共服務的發展，逐步縮小與發達地區的差距。

提高民族地區一般性轉移支付系數。一般性轉移支付的主要目標是平衡各地區之間的財力差距，促進基本公共服務的均等化，在具體實踐中，采取因素法進行分配。考慮到民族地區基本公共服務供給和需求的特殊性，在核定民族地區標準財政支出和確定轉移支付系數時，應將加快發展基本公共服務作為基本因素予以考慮，“完善成本支出差異體系，客觀反映民族地區相對較高的成本”，在量化公式中，除了統一的量化因素之外，還應加入反映民族地區行政成本、維護邊疆安全與穩定支出、生態環境保護等特殊性因素。

設立民族地區基本公共服務專項轉移支付。在轉移支付制度體系中，專項轉移支付屬于有條件撥款，是中央政府為了達到特定的政策目標或促進地方設置或增加某些項目的支出，撥給地方政府特定用途的補助資金，撥付這些資金時，既規定了其使用方向，又附加配套比例及其他各種要求。

當前，中央對民族地區的專項轉移支付規模較大，種類較多。但仍存在一些問題，諸如資金管理過于分散，條塊分割，導致在使用上的浪費現象嚴重；另外，由于專項轉移支付預算管理不透明，導致部分專項資金分配不及時，未按規定的時間落實到項目單位，層層滯留，資金使用效益低下；同時，因民族地區財力有限，可用財力難以適應快速增長的支出需求，擠占、挪用上級補助的專項資金現象也時有發生。因此，建議對民族地區設立基本公共服務專項轉移支付。

統籌規劃，建立規范、透明、科學、合理的分配機制和長效機制，并加強監督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。在專項轉移支付資金分配比例的確定上，一方面要對民族地區進行傾斜與照顧，另一方面，要對基本公共服務項目進行傾斜。因為基本公共服務是一個社會的底線公平，給不同地區的居民提供最基本的保障和同等的發展機會，對于促進人的全面發展，實現地區和諧穩定意義重大。

將對口支援政策完善為發達地區對民族地區的橫向轉移支付。國際上，財政轉移支付的基本模式有兩種：一種是單一的自上而下的縱向轉移支付，另一種模式是以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付，目前，德國、瑞典、比利時等國家實行縱橫交錯的轉移支付制度。

目前，我國區域經濟發展極不平衡、基本公共服務水平差距過大，有必要借鑒國外橫向轉移支付的經驗，構建一種實際可行的橫向轉移支付模式，推進區域基本公共服務均等化。盡管目前我國尚未建立起完善的橫行轉移支付制度，但長期以來東部發達省份對西部民族地區的對口支援，其實也體現了橫向轉移支付的性質。

尤其是在汶川災后重建的過程中，經濟發達省份對受災民族地區的對口支援發揮了不可或缺的作用。但當前，對口支援政策更多地表現為一種應急處理，尚未形成制度，因此，有必要將對口支援政策完善為橫向轉移支付制度，重點解決由于各地區之間的財政收入能力差異以及提供相同的公共服務所存在的成本差異而造成的地區間基本公共服務水平的不均衡問題。這樣，既“有助于減輕中央財政集中度，變‘暗補為‘明補，調動地方積極性，縮小兩者的財力差異，謀求經濟的整體共贏與和諧發展”①，同時也有助于促進民族關系和諧及社會穩定。

【作者單位：包頭師范學院馬克思主義學院；本文系內蒙古自治區高等學校科學研究項目成果，項目編號：NJSY12208】

【注釋】

①王玉玲：“論民族地區財政轉移支付制度的優化—基于歷史和現實背景的分析”，《民族研究》，2008年第1期。

責編/張蕾