上一輪大部制改革回顧與啟示

沈榮華

我國2008年啟動的第一輪大部制改革，取得的成就有目共睹，存在的問題亟待解決，面臨的任務(wù)仍然艱巨。新一輪大部制改革起航在即，回顧過去，盤點得失，理性思考，獲得啟示，將有助于我們更好地推進改革。

第一輪大部制改革的成就有目共睹

大部制框架初現(xiàn)，部門職責更加明確，改革方向得以確立

第一輪大部制改革取得的進展，概括起來主要有三點。

一是大部制框架初現(xiàn)。根據(jù)十七大“加快機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的部署，首輪大部制改革在機構(gòu)整合方面邁出一大步，組建了交通部、工信部、人社部、環(huán)保部4個大部門，涉及調(diào)整機構(gòu)15個，減少4個正部級機構(gòu)，政府組成部門由28個減為27個，大部制框架初步形成。地方的大部制改革，基本上與中央相銜接，一些地方還進行了大膽探索，既有規(guī)定動作，又有自選動作，取得了很大成效。例如深圳將46個政府機構(gòu)整合為31個，精簡1/3；順德將41個黨政機構(gòu)整合為16個，精簡達61%，力度居全國之首；成都綜合設(shè)置水務(wù)局，改變了“多龍治水”的局面。

二是部門職責更加明確。在機構(gòu)整合的基礎(chǔ)上，政府部門“三定”緊跟上。按照轉(zhuǎn)變職能的要求，取消、下放了國務(wù)院部門職能60多項，把一些不該政府管的職能轉(zhuǎn)移出去；加強了能源、環(huán)保、社保、住房、安全生產(chǎn)等機構(gòu)的職能配置，以把政府該管的事管好。同時，按照理順職責的要求，集中解決了70多項部門職責交叉問題，明確了200多項部門職責。這對于推動政府職能轉(zhuǎn)變，全面履行職能，起到了重要作用。

三是改革方向得以確立。十七大提出要“探索實行”大部制，十七屆五中全會、國家十二五規(guī)劃提出要“堅定推進”大部制改革，十八大進一步提出要“穩(wěn)步推進”大部制改革。這就體現(xiàn)了中央推進大部制改革的決心。現(xiàn)在，大部制的理念已經(jīng)深入人心，大部制改革正在穩(wěn)步推進，成為大勢所趨，不可逆轉(zhuǎn)，可以說大部制改革方向的確立是最大的成績。

第一輪大部制改革亟待解決的問題

內(nèi)部整合沒跟上，職能轉(zhuǎn)變不到位，部門關(guān)系未理順，上下對口成兩難，職數(shù)超編難消化

調(diào)研分析表明，上一輪大部制改革也存在著一定的局限，面臨著一些新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，目前仍處于不斷深化、攻堅克難的階段。

一是職能轉(zhuǎn)變不到位。大部制改革的核心在于推動政府職能轉(zhuǎn)變。從調(diào)研情況看，大部制改革后，轉(zhuǎn)變職能不到位是一個突出問題。一方面，政府部門仍管了許多不該管的事，如有的下放權(quán)力不見行動，減少審批流于形式，社會和公眾感到審批事項仍然過多過細。據(jù)今年人民網(wǎng)2月26日對“兩會”熱點問題的調(diào)查，29%的網(wǎng)友覺得審批手續(xù)牽涉部門過多，權(quán)責不清，不知道該找哪家機構(gòu)辦理。另一方面，許多政府該管的事沒有管好，比如食品安全、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等，老百姓都覺得政府該管，但許多問題卻遲遲得不到解決，出現(xiàn)“缺位”。

二是內(nèi)部整合沒跟上。在第一輪大部制改革過程中，一些機構(gòu)歸并之后，內(nèi)部整合卻沒跟上，像一個“松散聯(lián)合體”。調(diào)研顯示：一是部門原有機構(gòu)大多沒有按照新的定位進行優(yōu)化重組，部門內(nèi)機構(gòu)職責交叉、相互牽扯的情況，比較普遍。二是有的部門內(nèi)部機構(gòu)整合在一起之后，仍各干各的，一些內(nèi)部機構(gòu)的決策沒有提到大部門層面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一決策。三是部門內(nèi)部決策與執(zhí)行分開，迄今尚未找到一種合理可行模式，甚至對能否分開問題仍存在著很大爭議。上述情況，制約著大部門作用的發(fā)揮，使提高效率、提供服務(wù)的預期目標，打了折扣，說明機構(gòu)“物理合并”不易，“化學反應”更難。

三是部門關(guān)系未理順。2008年改革集中了一批部門間關(guān)系問題，但從實際情況看，目前橫向部門之間的職能交叉、多頭管理、權(quán)責不一等問題，仍未得到完全解決，往往你中有我，我中有你，遇到利爭，遇到責推，出了問題無人負責，“七八個大蓋帽管不好一頭豬”的尷尬沒有根本改觀。再有就是，有的綜合部門既管宏觀規(guī)劃，又管行業(yè)領(lǐng)域的投資、審批、監(jiān)管，很大程度上替代了行業(yè)部門的管理職能，“耕了別人的田，荒了自己的地”，而有的行業(yè)部門卻“有職責無手段”，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資管理、行業(yè)許可等方面，缺乏相應權(quán)力和手段，造成責權(quán)不一。

四是上下對口成兩難。上一輪改革不搞“一刀切”，各地可因地制宜設(shè)置機構(gòu)，但落實到具體部門，如果不對口設(shè)置，往往會在項目、資金、達標、參會等方面“吃虧受損”，為免于“自討苦吃”，地方一般都采取對口設(shè)置。少數(shù)地方改革試點，采取“大局制”，如深圳、順德等地方大部制改革先行先試，一個局要對省里、中央5-6個機構(gòu)，工作效率受到影響，有的部門摘牌又掛牌。如何解決上下對口問題，已成為改革中的一大難題。

五是職數(shù)超編難消化。大部制改革不裁機構(gòu)也不減人，但是組合后的領(lǐng)導職數(shù)往往會超編，例如原來的正職改副職，副職改“虛職”，導致職數(shù)超編嚴重，靠自然消化要許多年，機關(guān)干部可能幾年十年得不到晉升機會，出現(xiàn)升遷“天花板”，工作積極性受到影響。這種情況，不僅增添了改革的阻力，而且廣受社會輿論的批評質(zhì)疑。

第一輪改革實踐的啟示

堅持改革方向，有頂層設(shè)計和實施“路線圖”，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模七M配套改革，加強理論研究

一要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹嵭写蟛恐剖切问剑皇且?guī)模越大越好，而是要轉(zhuǎn)變職能、提高效率。因此，在新一輪改革中，要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模瑑?yōu)化機構(gòu)和職能配置，該整合的整合，該加強的加強，為職能轉(zhuǎn)變提供組織保障。同時，要把政府該管的事管好，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

二要堅持改革方向。將大部門制確立為政府機構(gòu)改革的方向是一個歷史性的突破，改變了以往簡單“加減法”式的改革路徑，轉(zhuǎn)而建立職能統(tǒng)一、精干高效的大部門體制。這不僅可解決機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門等長期存在頑疾，走出“膨脹——精簡——再精簡”的怪圈，而且也為轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)提供了組織模式。

三要有頂層設(shè)計和實施“路線圖”。要按照“積極穩(wěn)妥、循序漸進、成熟先行”的原則，加強改革的頂層設(shè)計，制定實施“路線圖”，給出時間表，明確改什么不改什么，先改什么后改什么，以及如何改，而不是改多少算多少，改到哪算到哪，以增強改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性，做到整體設(shè)計與分步實施相結(jié)合，為推進改革提供行動指南。

四要推進配套改革。大部制改革不是簡單的機構(gòu)分拆合并問題，而是一個系統(tǒng)工程，涉及到職能轉(zhuǎn)變和部門職能配置，涉及到部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和運行機制優(yōu)化，涉及到不同部門之間的關(guān)系和權(quán)責配置，涉及到內(nèi)外部門之間的關(guān)系和工作對口銜接，涉及到干部配置、人員分流、思想觀念、工作習慣等問題。只有統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)推進，才能事半功倍。在下一步改革中，要更加注重改革協(xié)調(diào)性和配套性，加大配套改革的力度。

五要加強理論研究。目前改革中面臨的一些問題、難點和困惑，與理論準備不足有一定關(guān)系。比如，對大部門內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)等問題，還存在各種各樣的理解認識，不能為改革實踐提供堅實的理論支撐。因此，加強理論研究，總結(jié)經(jīng)驗，探索規(guī)律，也是需要解決的一個“課題”。

（作者為中國行政管理學會副秘書長、研究員）

責編/馬靜 美編/石玉