政府“瘦身”的多重正面效應

陳憲

大部門制改革有頂層設計效應

基于大部門制改革在新一輪深化改革中的重要地位，我認為，大部門制改革具有頂層設計效應。頂層設計的核心思想，是對問題的“整體理念”和“系統構想”。因此，“改革頂層設計”，就是對某個特定階段主要改革問題的“整體理念”和“系統構想”。這些理念和構想應當充分體現在各種改革方案中，而和是否有一個所謂整體性的改革方案無關。

大部門制改革是行政體制改革的重要組成部分。十八屆二中全會公報指出，行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，健全部門職責體系，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。顯然，建設“服務型政府”，是未來一個時期深化改革的“整體理念”和“系統構想”。國際、國內大量實踐已經表明，“處理好政府和市場的關系”，矛盾的主要方面在政府。因此，“服務型政府”建設無疑是連接經濟體制和行政體制、政治體制改革的一個關鍵環節，其頂層設計效應將隨著改革的深入逐步體現出來。

《國務院機構改革和職能轉變方案》強調，以政府職能轉變為核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能。這就意味著將在中央政府率先實行大部門制，通過“減少和下放投資審批事項、減少和下放生產經營活動審批事項、減少資質資格許可和認定、減少專項轉移支付和收費、減少部門職責交叉和分散、改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、改善和加強宏觀管理、加強基礎性制度建設、加強依法行政等”措施，將那些職能相近的部門、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。在市場化程度比較高的國家，普遍實行大部門制的政府管理模式。中國的一個基本國情是地域廣大，且各級地方政府都承擔著大量的經濟職能，因此，中央政府的大部門制改革將深刻地影響地方政府的職能轉變和機構改革，進而產生更大范圍的改革頂層設計效應。

大部門制改革有經濟增長效應

大部門制改革要通過轉變政府職能，達到簡政放權的目的，減少政府對市場、對社會的干預，尤其是直接干預；達到削減乃至取消不規范的部門利益的目的，以改變公共利益部門化的格局。這些是大部門制改革的內涵。這些目的的逐步實現，就將產生難以估量的促進經濟增長的效應。

大部門制有助于社會主義市場經濟體制的進一步完善。市場經濟體制的又一稱謂是“自由企業體制”。越是成熟的市場經濟，“自由企業體制”就越是準確地揭示其內涵。政府和市場關系的另一種表述，即為政府與企業、與企業家的關系。良好的政府與企業和企業家關系，將在很大程度上促進市場經濟的健康成長，并有效化解當前中國經濟中的若干困局。當前，我國政府與企業家的關系，是“越位”、“缺位”和“錯位”并存。“越位”的典型情況是，行政審批的不合理和過多過濫，政府變相經營企業，政府介入企業經營決策、投融資決策和人事任免；政府出臺各種不合乎競爭法則的經濟刺激方案和產業政策等。“缺位”的典型情況是，本應由政府提供的基本公共服務供給不足，市場經濟秩序不健全，競爭規則不完備，信用體系不完備等。“錯位”則是政府干了本來應由市場承擔的事項，而把一些本應由政府承擔的事項交給了市場。政府與市場的“越位、缺位和錯位”并存，同樣制約了企業家精神的培育、激發和保持，對企業家的成長不利，對經濟的持續增長不利。上述“越位”、“缺位”和“錯位”的問題，在很大程度上可以通過大部制改革得以改變，進而通過企業家的創新精神，形成持續的經濟增長效應。

公共利益部門化是我國現行經濟體制、行政體制和政治體制共同作用的一個嚴重弊端。在公共利益部門化的格局下，行政管制、行業壟斷成為擴大收入差距的重要原因，政府官員和國企高管階層則享有特權，而且，公共權力隨時可能被濫用。這些問題對當下的社會經濟生活造成了嚴重的負面影響。大部門制改革的一個重要任務就是緩解并最終瓦解公共利益部門化，使政府行使各項職能時，代表最廣大人民群眾的利益，即全社會的公共利益。當然，大部門體制也有可能把分散的部門利益積聚為集中的部門利益，治理起來可能會更加困難。因此，大部門體制改革需要政治體制改革的介入和整合。沒有政治體制改革的推進，大部門制很可能是貌合神離的，而不是與社會主義市場經濟體制渾然一體的。如果將政治體制改革的因素注入大部門制改革，將有效解決部門利益膨脹，公共權力濫用的問題，進而使我國的政治、社會和經濟生活環境更加有利于經濟增長和發展。

大部門制改革有財政減支效應

大部門制改革的核心是政府職能轉變。在這個過程中，政府職能既要做加法，也要做減法，但總體而言，是減法之和大于加法之和，這就意味著政府機構將有所減少，政府規模將有較大程度的縮小，進而政府及有關部門的行政預算應當出現明顯的減少。如果這一本應出現的結果沒有出現，我們就可以認為，大部門制改革沒有達到預期的目標和效果。

我們認為，政府職能轉變、政府機構改革和財稅體制改革，要放在一個框架中進行設計，并整體實施。以往政府機構改革和職能轉變效果不盡如人意，就與缺乏整體設計和實施有關。如果說職能轉了、機構減了，但行政預算依然故我，甚至更加膨脹，能夠說職能轉變、機構改革達到了效果嗎？答案是不言而喻的。盡管財稅體制改革一直被視作改革的“重頭戲”，其重要性也被各方認同，但實質性進展受到各種利益制約。通過較大幅度的行政體制改革，將為財稅體制改革創造有利條件。

結構性減稅作為財稅體制改革的重要組成部分，無論對經濟的持續增長，還是對增加老百姓的可支配收入，都有著不可替代的作用。然而，在經濟增長放緩與結構性減稅實施的共同影響下，我國稅收收入的增長也出現相應回落。這一回落既是潛在增長率下行的直接結果，也預示著稅收增長將和經濟增長一樣，回歸常態，其超高速增長的可能性將不復存在。因此，為了在繼續推進結構性減稅的前提下，保持各項公共服務的提供及相適應的增長，就必須從減少行政支出入手，對財政的支出結構進行調整，以滿足建設服務型政府和公共財政制度的需要。這就是以財稅體制改革為突破口，深化行政體制與政治體制改革的基本要義。

（作者為上海交通大學經濟學院教授、執行院長）

責編/劉廣為 美編/石玉