食鹽專營法律規范問題探討

于振杰

摘 要 盡管我國對食鹽專營進行規范的法律法規是相當多的，但其實際監管效果并不理想，管理還相當薄弱。針對是否需要繼續進行食鹽專營來確保“食鹽加碘，保護公民身體健康”的爭論，本文認為，我國在目前不能也沒有必要取消食鹽專營。我國應主要是通過修改完善食鹽專營管理法律法規，規范、加強食鹽專營監督，而不是廢除食鹽專營。

關鍵詞 食鹽專營 食鹽專營管理法律法規

眾所周知，鹽是關系國計民生的重要物資，是人類生活的必需品。鹽被譽為永恒的商品，鹽市場被譽為永恒的市場。中國歷來重視對鹽業的管理，新中國建立以后，國家對鹽業管理也給予高度重視，頒布了一系列法律法規來規范和加強對鹽業的管理。如1996年5月27日國務院頒布實施了《食鹽專營辦法》。盡管我國對食鹽專營進行規范的法律法規是相當多的，但其實際監管效果并不理想，管理還相當薄弱。

曾經曝光的發生在碘缺乏病高發區的甘肅寧縣事件就反映了其中的問題。作為國家食鹽專營主體的當地鹽業公司將罰沒的私鹽摻入食鹽中銷售，而這一違法行為持續兩年之久，這期間當地鹽政管理部門形同虛設，沒有發揮絲毫的監督管理職能。嚴重地破壞了國家食鹽專營的權威性和有效性，危害了人民群眾的身體健康，造成了極為惡劣的影響。由于這些問題，國家也幾次對食鹽市場進行了專項治理。但必須注意到的是，要確保國家食鹽專營正常進行，并不是靠幾次專項治理就可以解決的，而且對于是否需要繼續進行食鹽專營來確保“食鹽加碘，保護公民身體健康”發生了激烈的爭論。

支持食鹽專營的觀點認為：加碘會增加食鹽的生產、銷售的成本和價格，如果放開食鹽生產和銷售，企業為了追逐利潤會千方百計避開在食鹽中加碘。而專營體制的核心在于只有一家公司（或稱一個系統）買和賣，只要其嚴格遵守加碘的規定，整個食鹽加碘的問題就可以解決。

從國外來看，我國實行的食鹽專營制與國外實行的“政府專賣制”、“壟斷產銷制”、“行業聯合組織”基本一致。從世界貿易組織的規則來看，我國加入WTO后，根據相關協議，各國承認我國對煙草和食鹽的國家專營，由此可見食鹽專營是符合WTO規則的。

從以上的分析來看，我國在目前不能也沒有必要取消食鹽專營。我國當前應加強食鹽專營管理工作，使食鹽專營管理規范化、科學化，主要是通過修改完善食鹽專營管理法律法規，規范、加強食鹽專營監督，而不是廢除食鹽專營。

筆者認為，現階段應從以下幾個方面來完善我國的食鹽專營法律規范。

第一，提高食鹽專營法律規范的立法層次，樹立權威性。我國有關食鹽專營的規范中，《食鹽專營辦法》為最高層次的規范，其余的均為部門規章、地方法規和政府規章，立法層次太低，缺乏權威性，這些低層次的規定在實際執行中大打折扣。因而需要提高其立法層次，考慮制定《鹽業法》，在其中規定食鹽專營的相關內容，或者專門制定《食鹽專營（專賣）法》，樹立食鹽國家專營制度的權威性，確保立法目的的實現，切實保護人民身體健康。

第二，提高食鹽專營法律法規的系統性。我國食鹽專營法律法規之間的協調性差，許多規范存在重復和沖突，造成理解和適用上的混亂。在目前的情況下，應該清理有關食鹽專營的法律法規，修改相關法規中不協調的規定，提高食鹽專營法律法規的系統性，提高法律適用的準確性和執法效率。

第三，明確鹽業專營法律法規的規定，提高可操作性。我國食鹽專營管理法律法規的規定過于原則，有關規定比較模糊，可操作性比較差，如我國有關法律《食鹽專營辦法》第4條規定，“國務院授權的鹽業主管機構（以下簡稱國務院鹽業主管機構）負責管理全國食鹽專營工作。”對于鹽業主管機構的體制食鹽專營工作的管理方式等都完全沒有提及。因而在修改相關法律法規時，應該盡量使規定明晰，便于適用。

第四，實現徹底的政企分開，規范食鹽專營主體——各級鹽業公司的經營行為。目前我國地方鹽業公司與各級鹽務管理局也大都是合署辦公，鹽政執法人員即是鹽業公司職工又是肩負鹽政執法職能的國家公務人員。在政企不分的體制下，鹽務管理機構很難有效監督鹽業公司違反食鹽專營管理的不法經營行為。因而應通過立法將各級鹽業公司具有鹽業行政管理職責徹底分離，讓其真正成為完全的自由競爭主體。可以借鑒國外比較成熟的做法，采用制定專門的法律來規范其經營行為。

第五，提高立法技術，使食鹽專營管理法律法規更趨科學和規范。目前，我國食鹽專營管理法律法規的立法技術水平都不高，不夠科學。如2003年1月3日由原國家發展計劃委員會頒布實行的《食鹽價格管理辦法》第25條規定，“本辦法由國家發展計劃委員會負責解釋。”這規定中所提到的國家發展計劃委員會在該《辦法》頒布后2個月，就根據國務院機構改革方案更名為國家改革與發展委員會，造成該條例的規定顯得科學性不足。如果當時注意立法技術問題，將其改為“該條例由國務院計劃主管部門則不會出現此問題。可見我國鹽業管理法律法規的立法技術還有待提高，科學性還有待于增強。成熟的立法技術在食鹽專營管理立法中的運用可以最大限度地提高法律法規的穩定性，同時也保證了中國鹽業管理的權威性和嚴肅性。

中國消除碘缺乏病所取得的成就得到國際社會的高度評價，被譽為“世界的典范”，但是我們必須看到，我國的食鹽加碘專營，消除碘缺乏病工作還任重道遠，規范和加強食鹽專營還十分必要，研究食鹽專營的法律規范問題具有重要意義，相關問題還有待于更進一步的研究。

參考文獻：

[1]陳逸根.食鹽專營：利耶 弊耶[J].上海商業，2004（12）.

[2]杜珂，馬占平.鹽業改革不能冒進——訪國家發改委經濟貿易司副司長馬占平[J].中國改革，2006（4）.

（作者單位：中國政法大學）