不可妖魔化地方債

曾剛

過去一兩年中，中國的債務風險一直是國內外關注的焦點，其中，有關政府債務的爭論尤為激烈。從8月1日，審計署啟動對地方政府債務的全面審計，再次將這個問題推向了風口浪尖，引發了諸多猜測。

有關中國地方政府債務問題，已有很詳盡的研究，由于方法、口徑上的差異，結論上有一些出入。整理不同渠道的信息，主要研究機構估算2012年底的數據大致在12萬億—16萬億之間。

按這些估算，目前中國地方政府的負債與GDP之比約在23%-29%（估計2013年會仍維持在此水平），再加上中央政府的未清償國債余額以及中央政府擔保的債券（如政策性銀行債、鐵路債等），中國政府部門債務規模約在30萬億-35萬億左右，與GDP之比約在60%-70%。

僅從總量而言，目前這樣的債務水平遠非不可持續。首先，盡管由于經濟結構和發展模式不同，不同國家政府債務負擔水平存在較大差異，但平均比較而言，中國政府部門債務負擔率（債務余額與GDP之比）仍顯著低于發達經濟體；其次，即使與發展水平相近的大國相比，中國政府的債務規模也并不算偏高，2012年底，印度政府部門債務負擔率約在64%，與中國大抵持平；第三，中國政府債務有相當部分對應著基礎設施建設以及其他長期性投資，這些資產所帶來的收益（或綜合收益）在很大程度上可以覆蓋債務的還本付息。這與許多國家政府以消費性支出為主的負債有很大不同。

簡單說來，到目前為止，地方政府債務還未到引發系統性風險的地步。因此，我有如下幾點初步的看法，供討論。

首先，不應過度夸大，甚至妖魔化地方政府的債務問題。

從整體上講，對債務總量的迅速膨脹及其可能產生的風險應保持高度警惕，但也不宜過度悲觀。在探討化解相關風險的同時，不應走向妖魔化地方政府債務的極端。適度放權，保持地方經濟的活力，是中國既往改革的重要動力。在新的發展階段，地方政府的職能或應有所調整，但仍會發揮關鍵性作用，在某些領域的投資活動可能還會長期維持甚至有所擴大，有其客觀上的合理性。

其次，推進系統改革，強化地方政府籌資約束。

在根本上，財權和事權的不對稱，是引發地方政府債務不斷膨脹的根源，對其規范必然需要系統性的改革。從事權的角度，應加快推進行政改革，厘清地方政府的職能邊界，引導其轉變發展觀念，適當限制地方政府的投資范圍。從財權的角度，一方面需要優化財政體制，理順中央、地方財政之間的收支關系；另一方面，應合理引導地方政府融資行為的規范化發展，提高直接融資占比，在優化期限結構的同時，提高地方政府財政收支的透明度。

再次，積極防范相關風險對銀行體系的影響。

在很多人看來，地方政府債務最大的不確定性，在于其可能對銀行體系產生沖擊。總體上說，目前平臺貸款的整體風險仍在可控范圍，但也有必要強化監管，防范可能的風險積累。長期來看，除繼續嚴格信貸準入外，還應積極探索金融創新路徑，通過資產證券化等手段，以更為透明、規范的方式，緩解期限錯配問題。而在短期內，則應高度關注償債高峰可能出現的風險（特別是流動性風險），積極做好相關政策準備。