從權力運行的角度談政治制度的學習

劉小俊

摘要：在古代社會，除最高統治者之外，中央與地方之間及中央政府內部關于權力的制衡本質是服從于個人或極少數人統治的需要。近代權力的運行制衡，包括最高統治者在內的權力，體現主權在民的原則。因此，古代社會的權力漸趨集中，呈現出專制的特點；近代社會權力逐漸下移，呈現出民主的特點。

關鍵詞：中央與地方；中央政府內部；權力運行機制；政治制度變遷

中圖分類號：G427文獻標識碼：A 文章編號：1992-7711（2013）09-081-1

政治制度是指在特定社會中，統治階級通過組織政權以實現其政治統治的原則和方式的總和。這一概念有兩層含義：第一，政治制度是階級社會的產物，具有鮮明的階級性；第二，政治制度是統治階級通過權力運行達到維護其統治的政治目的。基于此，筆者從權力運行的角度分析人類政治制度的演變過程。

自從有了人，人的活動范圍不斷擴大，出現中心區域與周邊地區。隨著生產力的發展，私有財產和私有觀念的出現。一個階級就要占有另一個階級的財富，統治階級便要加強中心地域對周邊地區的統治。以中國來講第一個階級社會——奴隸社會的政治制度，一般選取其重要階段周朝來講，即西周的分封制。“封邦建國，以蕃屏周”，由天下共主給王室成員、貴族和功臣授民、授疆土，形成一種嚴格的等級從屬關系。這一制度加強了中央對地方的統治，國家政權逐漸由松散趨向嚴密。但分封制下，諸侯在自己的封國內擁有行政、軍事、財政、司法等一切大權，而且可以世襲，具有極強的獨立性。春秋戰國時，隨著生產力的發展，擁有相當大實權的諸侯逐漸成為地方割據勢力。這表明分封制下中央的間接管理，地方全面高度自治，其本身在政治制度設計上就存在致命的缺陷。

到了封建社會，作為統一中國的秦朝必須要解決這一時代命題：中央如何加強對地方的有效管理，避免尾大不掉局面的再度出現。在一番激烈辯論后，秦始皇下令在全國范圍內普遍推行郡縣制，郡、縣的長官統一由皇帝直接任免。郡守、縣令只有行政管理權，軍權、財權、司法權等都直屬中央。由此，實現了中央對地方的垂直管理，建立起中央集權制度。但秦亡后，漢初實行封國制和郡縣制并存，又出現“七國之亂”，當時“有叛國而無叛郡”，“秦制之得亦明矣”，再次印證分封制，地方權力過大，容易形成地方割據勢力。隋唐宋在秦制的基礎上不斷調整。元朝時，地方設行中書省，行省長官由朝廷任命，“有諸侯之鎮而無諸侯之權”，實際上繼承完善了秦朝以來的郡縣制。宋朝趙匡胤為避免“黃袍加身”再度上演，通過分化事權等方式，進一步分割地方官員的政治權力。由此，地方對中央的威脅不復存在，故元明清三朝都是國家一統。

此外，政治制度還涉及到中央政府內部權力的運行。秦朝時，通過全面推行郡縣制，已達到中央對地方的集權統治。為了避免群臣對中央政府核心權力的覬覦，秦始皇又通過丞相、御史大夫、太尉三者之間的權力分工配合，把中央政府的權力集中于皇帝手中。隋唐確立并完善了三省六部制度，三省長官都是丞相，丞相的權力進一步分散，并相互牽制和監督，確保了皇權的獨尊。宋元時期，中央機構有所調整，但皇帝集權的實質不變。明朱元璋更是為了保證皇權的高度集中，廢除丞相制度，分權于六部，直接對皇帝負責。清初雖出現皇權受到很大牽制的情況，雍正時設立軍機處，軍機大臣不能議政和參與決策。至此，全部的國家大權完全集中于皇帝一人之手。

以中國為代表奴隸社會的政治制度，存在著地方權力過大嚴重威脅中央政府統治的問題。封建社會的中國，建立并完善了中央集權制度，但中央政府過分集權后，出現地方唯上是從、墨守成規等現象，不利于地方積極性的調動。同時，中央政府的權力日益集中于個人，“主獨制于天下而無所制也”，必然帶有獨斷性和隨意性，容易滋長暴政，激化社會矛盾。

古代社會對于權力的制衡，往往是除最高統治者之外，中央與地方之間及中央政府內部權力的制衡，本質是服從于個人或極少數人統治的需要。到了近代，對于國家權力如何運行，英國洛克倡導權力的分配，他把政治權力分為立法權、行政權和對外權三種，認為立法權高于其它兩權。立法權屬于由公民選舉的代表組成的權力機構——議會，調整了人民如何行使權力的問題；行政權和對外權屬于國王，立法權限制包括君主在內的行政機構的權力，調整了如何制約君主權力的問題。后來，法國孟德斯鳩繼續發展了洛克的學說，提出行政、立法、司法三權分立學說，對世界近代政治制度尤其是美國產生了深遠的影響。

以英國為例，光榮革命后資產階級找到一個擺脫革命與專制循環的道路。通過議會分掌國家的立法權，限制國王的行政權，確立議會主權的原則。18世紀隨著責任制內閣的形成，國王成了虛位元首，行政權轉歸內閣及其首相。后來，英國進行一系列議會改革后，規定凡年滿18周歲的公民，不論男女，都可以參加下院的選舉，國家權力逐漸下移到公民手中。英國君主立憲制形成和發展，成為西方代議制的開端。美國資產階級更是在面對邦聯制下地方權力過大而引起的問題，集人類社會的政治財富和自身的政治智慧，經過費城制憲首創聯邦制。聯邦政府擁有國家的核心權力，各州不得染指；同時，各州在不損害國家核心權力的前提下，有一定的自治權。這實際上建立起中央集權與地方分權相結合的政治體制，解決了以中國代表的奴隸社會地方權力過大和以中國代表的封建社會中央權力過大的問題。這既避免了地方割據，又調到了地方的積極性。同時，為了防止中央政府權力的集中，形成新的專制。當時美國還按照啟蒙思想找到一個能有效地控制“控制者”的辦法，把國家權力劃分為立法、司法和行政三部分，分屬國會、最高法院和總統。三者獨立平等，但互相制約，以防止任何一個國家權力機構包括最高統治者的過分集權，避免專制現象的出現，開創了西方共和政體的先例。

不管政治制度如何曲折發展，呈現出何種形式，其本質都是權力如何運行，維護統治階級的利益。總體上，古代社會的權力漸趨集中，呈現出專制的特點；近代社會權力逐漸下移，呈現出民主的特點，反映人類社會政治文明由高度集權下的人治發展為普遍選舉下的法治，并由專制走向民主的發展趨勢。