《以利為利》：以地生財(cái)那點(diǎn)事兒

曹東勃

講述最近二十年來發(fā)生在這片土地上的諸多“中國奇跡”，繞不開1994年的分稅制。從廣義上說，它不僅是一次稅制改革，更是一次財(cái)政改革、一次牽一發(fā)而動(dòng)全身的經(jīng)濟(jì)和政治體制變革。

周飛舟著作《以利為利》，展示了一個(gè)社會(huì)學(xué)者對(duì)這一主題的獨(dú)特視角。本書是他十年來研究脈絡(luò)的系統(tǒng)整理，有大量一手資料、數(shù)據(jù)和案例，為在深層結(jié)構(gòu)中理解改革過程中的諸多政治經(jīng)濟(jì)議題，提供了一個(gè)穩(wěn)健而接地氣的分析框架。

分稅制在流轉(zhuǎn)稅、所得稅方面做了大刀闊斧的改革，重新劃分了中央和地方的收入稅種，分別征稅。這是一次為市場經(jīng)濟(jì)奠基的財(cái)經(jīng)制度變革，它改變了此前每隔幾年就要重新討價(jià)還價(jià)一次、明顯帶有投機(jī)性質(zhì)的央地關(guān)系。無論從改革目的還是效果看，分稅制都無疑是一次成功的財(cái)政集權(quán)。那么，為什么這樣的制度變遷，卻比財(cái)政包干制更明顯和有力地刺激了地方經(jīng)濟(jì)增長？

周飛舟認(rèn)為，分稅制改變了地方政府的偏好和行為。增值稅成為地方企業(yè)的主體稅種，而中央和地方分成比例為三比一，增值稅成為對(duì)地方政府而言成本最高、邊際收益最小的稅種。于是，我們看到了九十年代中后期國有企業(yè)的股份制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體企業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)制幾乎同時(shí)發(fā)生。以建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主要課稅對(duì)象的營業(yè)稅，成為頗具潛力的替代性收入。由此形成了如下的鏈條：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)萎縮、倒閉，過剩人口開始向沿海工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、外向型經(jīng)濟(jì)區(qū)域等地遷移，發(fā)達(dá)地區(qū)城市的企業(yè)、居民用地需求因而劇增；地方政府迫切需要通過發(fā)展建筑業(yè)增加預(yù)算內(nèi)收入、通過土地開發(fā)增加預(yù)算外資金——這給了地方政府以充分理由“經(jīng)營城市”，并在土地征用和出讓過程中獲取巨額的預(yù)算外收入。

但省以下的財(cái)政體制則仍沿襲著包干制的一些傳統(tǒng)，基層官員的考核晉升，都與是否超額完成包干任務(wù)相掛鉤，由此產(chǎn)生了一系列弄虛作假行為。在這些因素作用下，最薄弱的中部地區(qū)基層政權(quán)率先爆發(fā)危機(jī)。這些地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府自辦企業(yè)熱情消減，只好另覓財(cái)路，在百分之百屬于地方稅種的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)方面不遺余力。

到本世紀(jì)初，中部地區(qū)的鄉(xiāng)黨委書記李昌平發(fā)出了“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的吶喊，促成了2002年的農(nóng)村稅費(fèi)改革。這項(xiàng)改革的目標(biāo)是減輕直至取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在農(nóng)村建立公共服務(wù)體系。這是一個(gè)兩難。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不“招商引資”、“東拼西湊”以補(bǔ)充財(cái)力。

這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政獨(dú)立性更弱了，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保建設(shè)的三項(xiàng)任務(wù)，多半只能停留在前兩步。這加劇了基層財(cái)政的空殼化和基層政權(quán)的懸浮化趨勢，并悄然改變了基層社會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)作邏輯，增加了政府對(duì)資本和富人的依賴性。

《以利為利》的最后四章，作者對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的二元財(cái)政格局做了深刻的機(jī)制分析。目前我國的土地所有權(quán)有全民所有和集體所有兩種。城市建設(shè)用地需為國有土地，而國家可以把農(nóng)村集體所有土地有償征用為國有土地。土地的征用和轉(zhuǎn)讓過程中的征稅、收費(fèi)或經(jīng)營，產(chǎn)生了地方政府的土地收入，其規(guī)模往往相當(dāng)于甚至高于預(yù)算內(nèi)收入，成為地方政府的第二財(cái)政。廣義來講，與土地相關(guān)的各項(xiàng)收入在預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外都成為重要支柱。一方面，1994年稅制改革將增值稅作為中央主體稅種，2002年中央又將增長迅速的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也劃為中央地方共享稅種，由此“擠壓”地方政府不斷、也不得不把重心轉(zhuǎn)向那些零散、小額的稅種——營業(yè)稅在此背景下成為地方財(cái)政增收的生力軍。另一方面，與分稅制同時(shí)開始的預(yù)算制度改革始終力圖將地方政府的預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理，這迫使后者極力規(guī)避監(jiān)管，維持甚至做大預(yù)算外收入——主要是以土地出讓金為主的土地收入。

人們對(duì)這種畸形的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及其反映出的財(cái)政體制、央地關(guān)系問題的思慮，絕非杞人憂天，黃宗羲所警告的“積累莫返之害”仍如幽靈般不時(shí)閃現(xiàn)。曾子說：“國不以利為利，以義為利也。”跳脫逐利怪圈，建立公共財(cái)政框架，這是中國政府在1998年的鄭重承諾。直至今日，這仍是一個(gè)值得人們繼續(xù)為之奮斗的偉大目標(biāo)。

責(zé)任編輯 董穎