論我國網絡實名制實施面臨的問題與對策

田宏偉　孟桂榮

〔摘要〕為了正確評估網絡實名制對公民權利義務和社會秩序實現的重要影響，本文在研究總結國內外網絡實名制經驗和教訓基礎上，認為網絡實名制是確立虛擬社會秩序的必要手段，具有平衡權利和秩序兩種不同價值的作用。認為我國網絡實名制應該以國情為基礎，借鑒國外經驗，在切實解決實踐中面臨的重大問題后全面展開。網絡實名制應兼顧個人、社會和國家利益，以人權保障為基礎，保證公民的基本權利得到實現，這樣，網絡實名制才會真正達到目的。

〔關鍵詞〕網絡實名制；公民權利；立法；問題與對策

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.09.013

〔中圖分類號〕G203〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2013）09-0068-04

網絡實名制是一項關乎公民基本權利加減的重要政策，相關爭論激烈且持久。國務院決定2014年6月底前，全國要實行網絡實名制，關于網絡實名制的激烈爭論也可以告一段落了。盡管如此，網絡實名制問題因其影響面廣等原因，還是需要在實施之前進行細化，厘清問題，細化方案。筆者認為，在網絡實名制全面實施之前，政府職能部門還應該在很多方面有所努力，因此，本文就相關問題提出些許觀點，以供參考。

1網絡實名制及其爭論

1.1網絡實名制概念

所謂網絡實名制，是指將使用網絡者的身份和其真實姓名、身份證號等相對應聯系及統一的制度。有學者認為網絡實名制是繼IP、域名之后的第三代互聯網訪問方式?！熬W絡實名制要比網絡“虛名”有利得多，其將會大大減少網絡謠言和網絡語言暴力、人身攻擊等，達到凈化網絡空間的目的。[1]”

普遍認為，目前網民在網絡論壇、博客等處發帖方式包括：“一是匿名，即網絡用戶無須事先注冊即可以匿名發言的方式在論壇中發帖或者留言，他們的身份識別標志為IP地址。二是非實名或者假名，即一些網站并未嚴格實施網絡實名制，網名既可用真名亦可用假名進行注冊，而人們也大多愿意用假名進行注冊。此種情況下，網民的身份真假很難辨識。三是實名，即網民在網絡注冊時使用真實姓名與身份證號進行注冊，但在網絡中通常卻以其昵稱出現。這種情形雖然便于管理和歸屬責任，但是，很容易暴露個人隱私，也有負面作用?！?/p>

由于網絡實名制的實施有可能引致網民的言論自由權利受到侵犯，因此社會對此爭議較大，關注度高。目前，世界上有些國家正在開始或準備實施網絡實名制，也有一些國家如韓國，則于2012年廢除了已經實施的網絡實名制。在我國，2012年，全國人大常委會通過了《關于加強網絡信息保護的決定》，決定允許有限度的網絡匿名，允許前臺匿名，要求保護個人隱私，保護個人信息，有限度的實名。2013年國務院辦公廳發布的《國務院機構改革和職能轉變方案》規定，2014年6月30日前出臺并實施信息網絡實名登記制度。

1.2有關網絡實名制的爭論

目前，國內關于網絡實名制的爭議還是比較大的，贊成和反對雙方各有立場，贊成觀點認為：

（1）網絡實名制可以最大限度提升網絡道德水平，最大限度減少利用互聯網的各種違法犯罪行為。政協經濟委員會副主任、原工信部長李毅中在十一屆全國人大五次會議第二次全體會議接受記者采訪時表示，“據我們調查，多數國家是這么做的，但首先需要法律依據。手機實名制目前也才58%實名，還有40%多未實名，這有個過程，需要做好解釋。微博實名制也在做試點，是為了互聯網有序健康發展，保護個人、企業、國家隱私和機密。[2]”

（2）網絡實名制可以提升人們的責任感和坦誠度，促進社會規范。如有人認為，實行網絡實名制，“有利于打擊網絡侵權行為，規范網絡秩序，凈化網絡環境?！薄翱梢远酱儆脩魧ψ约簩嵤┑男袨楹桶l表的言論負責，防止通過虛假身份散布虛假信息誤導公眾的行為，同時通過實名追蹤的方式依法追究網絡侵權行為人的法律責任。[3]”

（3）網絡實名制對于保護青少年將起到重大作用。持這一觀點的人認為，目前網絡缺少有效監管，網絡上黃賭毒信息泛濫，淫穢色情圖片和視頻隨處可見。青少年正處于身心發育階段，缺少自控能力，如果不嚴格控制，隨意上網，對青少年的危害極其嚴重。正因為如此，很多國家開發了如我國“綠壩”一樣的軟件，對網絡信息進行過濾，同時禁止青少年戀網和瀏覽一些成人網站，這是對社會和未來負責的態度和做法。

（4）網絡實名制是對自由的保護。認為實名制非但沒有限制公民的言論自由，反而有利于營造一種平和、健康的網絡環境，更加有助于網民有序地發表言論。

2013年9月1第33卷第9期1現？代？情？報1Journal of Modern Information1Sep，20131Vol.33No92013年9月1第33卷第9期1論我國網絡實名制實施面臨的問題與對策1Sep，2013〖〗Vol.33No9反對網絡實名制者認為隱私需保護，言論要自由，他們的論點是：

（1）網絡實名制侵犯網民隱私，泄露個人信息。“目前，我國手機網民個人隱私意識整體較低，但保護自己隱私權利的意識在增長，據統計，有424%的手機網民對個人隱私情況表示擔心，447%的用戶表示不擔心。[4]”很多網民擔心一旦自己被收集的個人信息遭惡意攻擊、非法泄露，會對日常工作生活造成不良影響，甚至帶來經濟損失。例如黑客攻擊、網絡服務提供者竊取用戶信息、電子商務中經營者故意泄露或出賣用戶信息行為，這些行為在包括我國在內的世界各國都屢屢發生。因此，在目前個人數據保護問題在全球范圍內仍未徹底解決之前，我們不應脫離實際過早進行網絡身份認定和實名制管理[5]。

（2）網絡實名制縮小網絡空間，阻礙網絡普及。持這種觀點的人認為，如果實行網絡實名制，很多的身份認定和檢查制度就會設立，增添了上網的手續和復雜的認證程序，影響了人們上網的樂趣和心態，很多人因此可能棄網而去。韓國就是典型例證，在實名制實施前后，該國網民人數有巨大變動。因此，實名制將阻礙網絡普及的速度，影響社會進步。

（3）扼殺網絡輿論，屏蔽網民呼聲。2005年7月新浪網的民意調查表明，在填寫問卷的6 877名網民中，有5 365人不贊成我國推行網絡實名制，所占比例高達78%；有804%的人認為這一制度會限制網民在網上自由發表言論[6]。部分學者也認為“通過匿名的方式在網絡空間可以自由發表個人的言論，這也使得互聯網成為公民表達訴求的重要渠道?！睂嵜频臈l件下不利于公民表達觀點，“收縮”公民訴求表達的渠道，成為了公民自由論證的絆腳石，使人民無法監督政府。

可見，雙方爭論主要集中在公民權利與國家權力的邊界確認以及現實世界的權力邊界是否與虛擬世界相一致的問題上，其中公民隱私權保護是爭議焦點。

隱私權是一種人格權。一般認為，隱私乃是一種與公共利益、群體利益無關的，當事人不愿他人知道或他人不便知道的信息，當事人不愿他人干涉或他人不便干涉的個人私事和當事人不愿他人侵入或他人不便侵入的個人領域。隱私權是自然人享有的對其個人的，與公共利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的人格權[7]。法律不可能無縫隙，技術也不能無缺陷。隱私一旦公開，就無法恢復到原來狀態，而網絡實名制不可避免地導致個人隱私公開化。因此，對隱私權的保護，是各國法律對私權進行保護的重點。網絡實名制對隱私權保護肯定存在負面影響，而不實行網絡實名制，公共利益又會受到巨大損害，因此，雙方利益不可能都實現最大化，重要的是如何對私權保護與公權行使進行平衡，這實際上是各國仍為徹底解決的問題，而且，基于不同國情，解決問題的答案并非惟一的。

2我國網絡實名制的立法進程及實踐表現

我國網絡實名制問題開始于2002年，清華大學新聞學教授李希光在談及新聞改革時，建議中國人大應該禁止任何人網上匿名。他認為網絡也應該嚴格的受到版權和知識產權的保護，同時網上寫東西要負法律責任。包括傳統媒體，應該提倡用真名，不用筆名發表文章。該建議實際上開啟了中國網絡實名制的探索之旅。此后，在規范層面和實踐領域，網絡實名制一直在探索過程中[8]。

2.1我國網絡實名制立法進程

網絡實名制的立法進程緩慢而曲折。我國對網絡服務使用者進行實名制管理始于論壇實名登記制度。原信息產業部于2001年3月要求電子公告服務（即通常所稱的BBS）實行用戶登記制度和版主負責制度，BBS實名登記制度正式開始實施。2005年，信息產業部會同有關部門要求境內所有網站主辦者必須通過為網站提供接入、托管、內容服務的IDC、ISP來備案登記，或者登錄信息產業部備案網站自行備案。2005年8月5日，文化部、信息產業部要求“PK類練級游戲（依靠PK來提高級別）應當通過身份證登陸，實行實名游戲制度，拒絕未成年人登陸進入”。2006年10月，國家信息產業部提出對博客實行實名制。2012年12月28日，十一屆全國人大常委會第三十次會議通過《關于加強網絡信息保護的決定草案》，允許前臺匿名，實施有限度的實名。2013年3月29日，國務院辦公廳“關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知”，其中第十三條為“出臺并實施信息網絡實名登記制度?！保üI和信息化部、國家互聯網信息辦公室會同公安部負責。2014年6月底前完成）

2.2我國網絡實名制的實踐歷程

在實踐中，網絡實名制一直在爭議中前行。從2003年開始，中國各地的網吧管理部門要求所有在網吧上網的客戶必須向網吧提供身份證，實名登記，2004年5月18日，實行全站實名制的網站也開始出現。2005年7月20日，騰訊公司宣布對QQ群創建者和管理員進行實名登記工作。騰訊的這一舉措被認為是“中國全面推行網絡實名制的序幕”。2005年7月22日起至9月底，深圳警方開展網絡公共信息服務場所清理整治工作。其中，警方對BBS、BBS的版主進行實名登記，并校驗身份證號碼。

與此同時，知識和信息傳播最密集的高校和科研院所的網絡實名制也進展迅速。例如，從2001年始，國內各大高校已經紛紛開始實行BBS實名制。雖然時間較早，但是BBS實名制的影響主要局限在校園里，沒有在全社會形成較大的影響。2012年3月16日，新浪、搜狐、網易和騰訊微博共同正式實行微博實名制，網絡實名制的影響力真正在社會中得到展示。

2.3網絡實名制發展趨勢

“截至2012年12月底，我國網民人數達到564億，互聯網普及率達到421%，超過世界平均水平；我國現有網站總數為230萬個（不包含EDUCN下網站）、BBS論壇用戶量超過百萬，微博快速崛起，有547%的網民參與其中”[4]?！皳闃咏y計，網民每天發表的言論達300多萬條，超過66%的中國網民經常在網上發表言論，充分表達思想觀點和利益訴求。[9]”互聯網成為公民行使表達權利、實現訴求的新渠道?？梢灶A見，在這場有關互聯網管理模式的爭論中，“無論是言論自由的限制或是隱私權的保護都無法成為網絡實名制推行的障礙。網絡實名制的全面實行是網絡秩序管理的必經之路和必然趨勢，是搭建在虛擬網絡與現實生活中的一座橋梁，它拉近了兩者的距離，也為法律的有效適用奠定了基礎。[10]”虛擬世界也需要秩序，因此，網絡實名制是必然趨勢，但實名制的范圍和具體措施則應當考慮國情和多數人的意愿。

3國外網絡實名制的經驗與教訓

虛擬世界不僅存在于中國，也遍存于其他國家。因此，關注并希望規范網絡行為是世界各國的普遍觀點，而且許多國家比中國走得更快更遠。其中，美國、韓國、俄羅斯等國的經驗與教訓對我們很有借鑒意義。

3.1國外網絡實名制現狀

3.1.1美國

2006年，美國參議院審議的一項游說改革法案的第220條第一款規定，擁有500個以上讀者的博客必須進行注冊[11]。美國總統奧巴馬曾經提出擬推動網絡身份證計劃，計劃實施以后美國網民上網做任何事，如收發電郵、瀏覽社交網站或購物，都不用再輸入賬戶和密碼[12]。

3.1.2歐洲國家

2007年，德國政府通過了一項關于檔案保管及互聯網監管的法例，要求郵件服務提供商必須保存每個郵箱用戶的個人身份確認資料。此項立法被視為德國形式的郵件實名制。2008年，法國政府開始準備確立網絡簽名制度，推行網絡用戶實名制，執行新的嚴格立法以全面凈化網絡環境。在美國、英國、加拿大等發達國家，雖然沒有法律規定博客實名，但博客用實名卻比較盛行。

3.1.3韓國

從2007年7月開始實施互聯網實名制。從那以后，網民需用真實姓名和身份證注冊并通過驗證后，才能在各網站上寫帖子和跟帖。從2009年4月起，互聯網實名制的范圍擴展到每天訪問人數超過10萬的153家主要網站。后來幾乎所有韓國網站都要求網民在注冊和評論前必須登記真實姓名和身份證號碼。因為個人信息泄露產生很多負面事件，2011年12月，韓國政府表示將從2012年起逐步廢除已經實施了4年多的互聯網實名制。這也表示世界上第一個也是惟一一個實行互聯網實名制的國家間接承認網絡實名制的失敗。

3.14日本

雖然至今沒有通過網絡實名制的法律，也沒有依靠行政力量去推進推行網絡實名制，但通過IP地址備案和手機實名注冊等方式，網絡實名制已經實際在執行[13]。

綜上可見，國外對網絡實名制的認識和實踐也不完全一致，多數國家認識到網絡秩序的重要性并力圖規范網絡世界，將實體社會規則自然引入虛擬社會。美國、韓國等國家在網絡實名制法律制定和施行過程中，法律的位階普遍較低，有的甚至以政策或行政命令的方式來進行，經常受到抵制，因此效果不夠理想，這也正是韓國網絡實名制被取消的原因所在。

3.2網絡實名制的經驗與教訓

3.2.1虛擬世界的管理也要與現實世界同步

從以上各國的經驗看，虛擬世界是以實體社會為基礎，虛擬世界的行為仍然是現實世界主體——人的行為，是現實世界主體行為的延伸。因此，虛擬世界的行為規范體系和制度構建也應當以實體社會為基礎和參照。脫離這個基點，將對人權保障和公民的主權者地位構成侵害，實名制將失去存在意義。規則的制定應當兼顧自由與秩序，個人利益與社會公共利益，在不同價值間尋求平衡。

3.2.2虛擬世界管理要與人的本性相適應

虛擬世界從不同維度滿足了人類更多的需求，但行為主體沒有變化，仍然是每一個個體的人。因此，在制定行為規則時，應充分考慮網絡行為主體的上網動機、目的和需求，要對人的本質有更深刻認識，體察行為背后的人性。

3.2.3虛擬世界管理應該依據領域、地區、上網者年齡等的差異有所不同

不同的人對網絡信息的需求和動機是不同的，同時不同年齡階段的人，其對自身行為控制能力也不同。成年人思想成熟、意志力強，不易受外界干擾；青少年處于世界觀形成期，多數人面對誘惑不能自控，因此，更容易沉迷網絡并受不良信息侵害?；谶@種考慮，在對虛擬世界設立規范進行管理時，應當考慮行為主體的差異性，針對不同年齡、不同階層、不同民族、不同職業等因素，設立差異化的網絡治理規則，這樣，網絡治理的目的才可能實現。

網絡實名制不應當是普遍而毫無例外地實行，在實名制的基本原則下，應該考慮不同領域、上網者年齡、上網場所等具體因素，有些上網行為如一般性瀏覽等則不應要求實名制，給公民自由預留出必要空間，滿足公民權利實現的基本需求。

4問題與對策

4.1我國網絡實名制亟需解決的問題

同世界上其他國家一樣，我國網絡實名制的實行是順應歷史趨勢和社會大多數人的愿望的，但是這一政策實施后的負面影響也確實不容忽視。具體體現在：

4.1.1法律規范層面存在沖突，網絡實名制在某種程度上有侵犯公民隱私權利之嫌

因此，亟需完善法律。如前所述，隱私權是公民的基本權利，目前對隱私權的法律保護，從憲法、民法到侵權責任法，已經形成較為完整的法律體系，2010年7月1日施行的《中華人民共和國侵權責任法》第2條明確將隱私權作為該法調整和保護對象。相對應，實施網絡實名制的依據則多為低位階的法律、行政法規、部門規章或政策。顯然，在兩者價值取向相沖突情況下，如果沒有更高位階的法律為依據，沒有普遍民意的支持，網絡實名制很難得到社會認同和支持。

4.1.2虛擬財產保護問題和網絡侵權責任問題

網絡世界衍生多種虛擬財產，如Q幣、QQ號碼、電子郵箱、各種網上賬戶等，對這些虛擬財產的價值評價與侵權責任認定，還不夠規范。目前我國法制還不健全，應該進一步完善對虛擬世界規制的相關規則。

4.1.3打擊違法犯罪行為問題

詐騙、黃、賭、毒等犯罪行為充斥網絡，網絡違法犯罪問題如果不能得到有效打擊和遏制，網民如果實名上網，其個人信息就可能會暴露，財產和人身也有被侵害的危險。因此，在實名制之前凈化網絡空間非常重要。

4.14網絡民主與現實民主對接問題

我國現行政治體制還有許多缺陷，如何將“網絡反腐”等行為合法化、規范化、將保護網絡民主的實現與社會穩定性協調，促進我國的民主與法治進程，是網絡實名制實施過程中重點應該解決的問題。

4.2解決方案與對策

4.2.1完善法律制定，增加民意支持

目前我國網絡實名制的有關規定多為行政法規和部門規章，有些還是政府職能部門的政策，這些規范雖然具有法律效力，但位階較低，且內容不夠科學和完備，因為涉及公民基本權利的加減，所以社會普遍關注且充滿擔心和疑慮。為了保護公民基本權利不受侵犯并有效維護社會公共秩序的正常運行，充分尊重民意，制定較為完備的網絡信息法律是根本之策。

4.2.2網絡實名制應該有所保留

正如實體社會中，每個人的私人空間都是有邊界的，而且不受人侵犯，公權力也不能侵犯。因此，在實行網絡實名制的時候，應當為每一個上網者保留這一份權利。在我國網絡實名制制度構建過程中，應考慮如何確立網絡實名制的除外情形和條件。

4.2.3僅有法律和制度是不夠的，還要有完備的制度實施的支持體系

因此，應該增強網絡警察力量，對網絡進行24小時跟蹤治理，這樣才能有效打擊犯罪，保護公民權益，維護社會穩定。

4.2.4加強網絡道德建設，培育成熟的網絡道德，改變網絡倫理道德缺失的現狀

規范有自律和他律之分，法律是他律性規范體系，而道德則完全屬于自律性質的規范，兩者互補，缺一不可，虛擬社會也應同此道理。目前網絡世界亂象叢生的原因，很大程度上是網民不自律，道德上不能自足而產生的后果。因此，網絡道德建設是一項長久的工作，網絡實名制的效果還要靠網絡道德的提升而實現。網絡道（下轉第76頁）2013年9月1第33卷第9期1現？代？情？報1Journal of Modern Information1Sep，20131Vol.33No92013年9月1第33卷第9期1動態環境下圖書館咨詢團隊知識整合關系模型研究1Sep，20131Vol.33No9

收稿日期：2013-05-16

作者簡介：袁紅軍（1970-），男，副研究館員，碩士，研究方向：網絡化信息服務。