“三化同步”的中國路徑

張怡恬 顧仲陽

他長期從事農業、農村、農民問題研究，是著名“三農”問題專家、國務院發展研究中心副主任，曾主持和參與過“中國農村經濟形勢分析與預測”（農村綠皮書）、“中國農業發展年度報告”（農業白皮書）、“中國農村工業化道路”等一系列重大課題的研究工作，并獲得國家社科基金優秀成果獎第多個獎項。如何有序推進農業轉移人口市民化？如何實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋？這些問題不僅是提高城鎮化質量的核心所在，也是重大民生問題。本期我們將聚焦這些問題，問計專家，問計地方。

農民工是我國現代化建設一支舉足輕重的力量。但目前，大量農民工在城鎮享受的公共服務水平低，難以融入城市，成為我國城鎮化進程中存在的突出問題。

農業轉移人口市民化過程，本質上是公共服務均等化的過程。戶籍制度改革方向是逐步突破戶籍與福利合一的制度。

“市民權”不能與土地掛鉤，盡快明確農民土地承包經營權的權能，探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制。

積極穩妥推進城鎮化，一個核心問題是農民工市民化問題。黨的十八大提出，加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。如何更好實現這些目標，記者采訪了國務院發展研究中心副主任韓俊。

以健全公共服務制度為核心，穩步推進農民工市民化

記者：我國大量農民工融入城鎮難，具體表現在哪些方面？

韓俊：2011年我國農民工總量達到2.53億人。目前，不到4個城鎮常住人口中，就有1個是非戶籍的常住人口。大量進城就業、居住半年以上的農民工就被統計為“城鎮常住人口”，但他們享受的公共服務水平卻比較低。主要表現在：

落戶難。一些地方的戶籍改革對流動人口基本沒有放開，或者設置的門檻較高。

住房難。大部分地區未將農民工作為住房保障對象，缺乏針對農民工特點的租金補貼和實物配租政策。

看病難。由于新農合報銷限制，農民工參加職工基本醫療保險比例不高，以及經濟狀況不佳等原因，大量農民工難以獲得城市正規醫院的醫療服務。

子女入學難。目前約20%的農民工隨遷子女無法入讀全日制公辦中小學校，最近很多省份陸續公布了異地中考高考方案，但人口流入省份的方案“門檻”整體還是比較高。

記者：大量農民工盡管在城鎮就業和居住，但還沒享受到同等的公共服務，如何改變這種狀況？

韓俊：農業轉移人口市民化過程，本質上就是公共服務均等化的過程。要以健全公共服務制度為核心，穩步推進農民工市民化。

強化輸入地政府屬地管理責任，保障農民工子女的教育權利。全面實行輸入地平等接受義務教育的政策，逐步降低門檻，對長期在本地就讀的，允許就地參加中考、高考。

根據常住人口配置公共服務資源，保障農民工平等享有安全、公益、便利的基本醫療服務，將農民工職業病防治納入基本公共衛生服務體系。

完善和整合“碎片化”的社保體系，擴大農民工社保覆蓋面。實現農民工養老、醫療和失業保險關系全接續，制定促進農民工參保的政策措施，逐步將符合條件的農民工納入城市低保范圍。

推動農民工納入住房保障范圍，改善其居住條件。制定適合農民工特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農民工住房公積金制度覆蓋面。

逐步剝離附著在戶口上的福利，分類調整戶口遷移政策

記者：談到農民工市民化，不得不提戶籍制度，它是造成農民工不能平等享受城鎮公共服務的最大障礙，今后如何突破？

韓俊：戶口是造成城鄉居民待遇差別的最大障礙。戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度。

全面實施居住證制度，實行省級行政區域內“一證通”。居住證辦理者，在子女就學、社會保障、公共衛生、住房租購等方面享有與當地人口同等的權利。

分類調整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。逐步全面放開在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制，進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現行戶口遷移政策，逐步賦予農民工與當地人口同等的權利。

“市民權”不能與土地掛鉤，依法保障農民工土地財產權利

記者：有人說，給農民工城市戶口，讓他們享受均等公共服務，他們就應該放棄土地，否則兩頭好處都占，不公平、不合理，這種觀點您怎么看？

韓俊：土地是農民最基本的生產資料和生計保障。土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權不是國家無償給農民的福利，而是法律賦予農民的財產權利。

目前，絕大多數農民工不愿意以放棄承包地和宅基地換取城鎮戶籍，必須完全尊重個人意愿，不能把農民工獲得城鎮戶口與放棄農村土地權利掛鉤，不得強制或變相強制收回。

黨的十七屆三中全會提出，“現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變”，必須盡快明確農民土地承包經營權的權能，明確農民宅基地用益物權的內涵和實現形式。在確權的基礎上，為農民頒發具有更明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，加快建立統一、權威的農地權利登記體系。

適應農民工進城落戶和城鎮化發展的需要，需要賦予農民對承包土地、宅基地更大的處置權。要在健全法制和發育土地市場的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制。

“新四化”同步是現代化建設的大思路

記者：如何理解“新四化”同步在我國現代化建設中的意義？

韓俊：“新四化”同步是我國現代化建設的大思路。工業化是實現現代化的前提，加快推進我國現代化必須走新型工業化道路。信息化是實現現代化的必然選擇，新的時代條件要求我們以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化，推動工業化和信息化深度融合。城鎮化是實現現代化和增進人民福祉的必由之路，工業化是城鎮化的支撐，必須使產業發展、就業吸納和人口集聚相統一，推動工業化和城鎮化良性互動。農業現代化是實現現代化的基礎，我們不能在農業衰退、農村凋敝、農民貧困的情況下推進工業化、城鎮化，而必須走城鎮化和農業現代化協調發展之路，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

“新四化”同步是黨的十八大從我國經濟社會發展全局出發提出的重大戰略，符合現代化建設的客觀規律，符合我國基本國情。推動“新四化”同步，是我國實現現代化的基本途徑。

記者：實現“新四化”同步面臨哪些突出矛盾和問題，應該如何解決？

韓俊：一個突出問題是企業創新能力不強。經過30多年的快速發展，我國已成為全球制造業基地，但總體上還處于國際分工和產業鏈的中低端，現代信息技術在企業的集成應用水平不高，企業創新能力不強，這嚴重制約了我國國際競爭力的提升。推進工業化和信息化深度融合，必須推動信息網絡技術廣泛應用和全面覆蓋，加快促進制造模式向數字化、網絡化、智能化轉變，帶動產業升級，提高自主創新能力。

一個突出矛盾是城鎮化相對滯后、質量不高。我國城鎮化水平不僅大大低于高收入國家平均水平，也低于世界平均水平。而城鎮化質量問題更為突出，主要表現在：大量農業轉移人口不能平等享有城鎮基本公共服務；城鎮用地規模擴張過快，城鎮建設對“土地財政”依賴過大；城鎮空間分布與資源承載能力不匹配，不同規模和層級城鎮發展不協調；城鎮水資源短缺和空氣污染等問題突出，資源和環境壓力加大；城鎮房價上漲過快，成為提高城鎮化水平的一大障礙。1990年到2012年，我國城鎮化水平穩步提高，由20%多上升到52.57%，預計到2020年將達到60%左右，峰值將在70%—75%之間。今后20年間，我國將新增城鎮人口3億人左右。如此大規模的人口城鎮化，在人類歷史上是前所未有的。應當明確，推進城鎮化，核心是推進人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量。推動工業化和城鎮化良性互動，應以農業轉移人口市民化為核心，加快改革戶籍制度；科學規劃城鎮空間布局，既避免農業轉移人口在大城市過度集聚，也防止小城鎮遍地開花、盲目擴張。

“新四化”同步面臨的最突出矛盾是農業現代化滯后。當前，農業現代化仍是我國現代化建設的短板，農業基礎薄弱、農村發展滯后已成為全面建成小康社會面臨的最大制約因素。我國正處在工業化、城鎮化快速發展時期和傳統農業向現代農業轉變的關鍵階段。現階段推動“新四化”同步，應把解決好“三農”問題放在重中之重的位置，加快克服農業基礎薄弱這一瓶頸制約，加快解決農村發展滯后、城鄉發展不協調這一突出問題，加快破除城鄉二元結構這一深層矛盾，努力探索中國特色農業現代化道路。

記者：推動“新四化”同步，政府應在哪些方面著力？

韓俊：“新四化”同步是發展問題，也是改革問題。應堅持把改革創新貫穿于各個環節，以體制改革拆除妨礙“新四化”同步的樊籬，以制度建設鋪就“新四化”同步的新路。

堅持社會主義市場經濟的改革方向。市場取向的改革是我國經濟快速增長的原動力。目前我國改革已進入攻堅期，必須正確處理政府與市場的關系，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。

加快推進戶籍制度改革。戶籍制度改革既要鼓勵地方探索創新，又要從國家層面統籌考慮，方向是注重社會公平，突破城鄉居民身份界限和制度壁壘，改革戶籍與福利合一的管理制度，還原戶籍的人口登記功能。應健全城鄉統一的公共服務制度，逐步實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，逐步創造居民自由遷徙的公平環境。

推進農業經營體制創新。堅持和完善農村基本經營制度，培育新型經營主體，構建新型農業經營體系。扶持一家一戶的農民發展專業化、規模化、集約化生產。扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場等新型經營主體，發展適度土地規模經營。大力發展農民的專業合作和股份合作。

建立財力和事權相匹配的財政體制。進一步推進財稅體制和各級政府公共服務事權改革，以財力定事權，完善轉移支付制度，推動基本公共服務均等化。

創新城鄉社會管理體制。“新四化”同步不僅是城鄉產業結構和空間結構的變遷，也是社會結構的深刻轉型。社區是社會管理體系的落腳點。應適應社會管理扁平化趨勢，加快轉變基層政府職能，加強基層社區服務功能，完善社區管理體制。社會結構的深刻變化呼喚政府和社會各歸其位。應改變社會是政府附屬物的傳統觀念，明確政府與社會的邊界，規范政府與社會的職能，形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體系，讓社會組織在協調利益關系、維護社會秩序和增進社會合作中發揮更大作用。

“三化同步”對我國經濟社會發展的意義所在

記者：“十二五”規劃綱要提出：“在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化。”請您談一談實現“三化同步”對我國經濟社會發展的意義在什么地方？

韓俊：當前，我國正處于工業化、城鎮化快速發展時期，正處于傳統農業向現代農業轉變的關鍵階段。強調推進“三化”同步發展，就是要把解決好“三農”問題放在現代化建設重中之重的位置上，加快克服農業基礎脆弱這一瓶頸制約，加快解決農村發展滯后和城鄉發展不協調這一突出問題，加快破除城鄉二元結構這一深層矛盾，努力探索出一條中國特色農業農村現代化道路。

第一，我國是世界上人口最多、農村人口比重很大的發展中大國，解決好13億人口的吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事。必須把立足國內保障糧食安全作為首要目標，把增加農民收入、縮小城鄉收入差距作為重點任務。

第二，人多、地少、水缺是我國的基本國情。必須始終將農業資源保護和節約集約使用擺在突出位置，建立健全最嚴格的耕地保護制度、節約用地制度和水資源管理制度，形成資源節約、環境友好的農業發展方式，改善農村生態環境，提高農業可持續發展能力。

第三，用現代物質條件裝備農業、用現代科學技術改造農業是農業現代化的重要標志，也是我國農業發展中亟待加強的環節。必須順應世界科技發展潮流，大力推進農業科技自主創新，加快農業科技成果轉化，壯大農業科技人才隊伍，加強農業技術推廣普及，改善農業物質技術裝備，努力提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率。

第四，培養新型農民是實現農業現代化的關鍵，發展現代農業離不開有文化、懂技術、會經營的新型農民。在抓好農村基礎教育的同時，發展農村職業教育，開展農民技能培訓，培養造就大批農村實用人才，全面提高農村勞動者素質，為農業現代化提供強大的人才和智力支持。

第五，農業現代化不僅是農業生產手段的現代化，也是農村制度不斷變革和創新的過程。必須穩定和完善農村基本經營制度，培育新型農業經營主體，健全新型農業社會化服務體系，努力提高農民組織化程度，建立健全嚴格規范的農村土地管理制度，完善農業支持和保護制度，建立現代農村金融制度，健全促進城鄉經濟社會發展一體化的制度。

第六，加快農村人口向非農產業和城鎮轉移，大幅度減少農民是實現農業現代化的艱巨任務。必須最大限度地吸納農民就業，逐步消除對農民進城定居的限制，允許符合條件的農業轉移人口在城鎮就業和落戶，轉變為城鎮居民。

第七，走中國特色農業農村現代化道路，涵蓋了農村生產生活的各個方面，是農村經濟社會的全面現代化。必須突破就農業論農業的局限，加強農村基礎設施建設，繁榮發展農村文化，辦好農村教育事業，提升農民素質，促進農村醫療衛生事業發展，健全農村社會保障體系，提高農民的社會政治地位，讓農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果。