我國社會保障 城鄉一體化研究

李睿

一 、 引言

社會保障是市場經濟最好的穩定機制，其全面性及公平性是社會公平的主要體現。一直以來，我國的社會保障建設主要側重于城鎮，農村尚未實現真正意義的社會保障，使得城鄉社會保障分割的格局成為制約社會保障制度發展的主要因素。目前，我國總體上已進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。

二、城鄉二元社會保障體系的形成及其根源

我國現期的城鄉二元社會保障體系是適應當時國家推進工業化的需要而形成的，傳統的計劃經濟體制對其有著重要的直接影響。

（一）生產力水平限制

在社會轉型過程中， 落后的農村經濟與先進的城市工業經濟長期并存是一個世界性的現象。從工業化國家社會保障的歷程來看，一般都是先有面向城市企業雇傭勞動者的社會保險制度，而后經過較長的時期，當社會結構在工業化、城市化的基礎上走上城鄉一體化，城市工業已經通過自身的積累來反哺農業而實現農業經營的規模化與機械化以后，才有農民社會保險制度的出臺與社會保障制度的城鄉一體化。

（二）工業化起步階段的客觀要求

20 世紀50 年代初期，我國政府提出了實現社會主義工業化的宏觀目標。二元社會保障體系正是為適應工業化的要求而推出的舉措之一。

首先，工業化是以機器大工業生產取代傳統手工生產為特征的，工人成為社會化勞動分工體系的一員。他們集中于工廠與城市從事工業及其相關產業勞動，其勞動成果的絕大部分歸雇主或國家，小部分則以工資形式分配給工人作為生活來源。當工人遭遇失業、疾病、工傷等事件時，建立相應的社會保險制度就成為一種客觀必要。

其次，最初形成的社會保險制度沒有包括農民，除農民可憑借土地取得最基本的生存保障外，一個更為重要的原因在于為推進工業化提供穩定的原料、農產品與資金來源。當時的國際環境使我國不具備大規模利用外資的條件，只能靠內部積累。國家正是通過工農業產品價格“剪刀差”，征收農業稅與實行糧食統購統銷政策支撐工業發展的。

中國政府在實施工業化戰略伊始，通過社會保障制度建設為大多數人民提供了最基本的生存保護，從而保證了工業化的順利推進與農業生產的正常進行， 為我國現代化奠定了較為雄厚的物質基礎。

三、城鄉二元社會保障制度存在的問題

經歷了將近20年的時間， 中國社會保障制度的基本框架已初步確立。但社會保障制度建設的重心卻一直傾向于城鎮弱勢群體。在缺乏社會保障制度安排的情況下，農村人口的保障仍然只能憑借傳統的家庭保障和土地保障。

（一）家庭保障

農村傳統的家庭保障方式是以血緣關系為紐帶的，隨著農村經濟改革的深入，經濟體制、思想觀念、家庭結構和家庭關系都已發生了很大的變化，導致傳統的家庭保障模式的保障功能逐漸弱化。由于傳統家庭保障模式具有很強的家庭性和排他性，因而缺乏作為社會保障制度所應有的互助互濟功能，此外，家庭養老是建立于家庭范圍內的代際交換，其保障機制的有效性建立在道德約束的基礎之上，缺乏制度約束機制。

（二）土地保障

農民擁有政府給予的土地，因而有了土地的保障，是經常被用以解釋為何不將農民置于統一的社會保障制度之下的理由。而事實上，土地的保障功能正日益弱化。一方面，隨著上世紀90年代后期以來農產品價格指數持續下降的趨勢，農民得自于土地的經營性收入大幅下降，我國加入WTO以后，國外農產品對國內市場的爭奪將使得生產這些農產品的農民遭受巨大的沖擊，從事種植業的比較收益將會越來越低；另一方面，當土地被作為農村人口的生活保障的載體時，擁有一定數量的土地就成了每一個農村人口基本生存權利的體現，根據人口的變動情況對承包土地的不斷調整也就成了一種必然的現象，難以形成土地的規模經營。

城鄉二元社會保障體系不僅造成了城鄉人口享受生存權利的不公平，也阻礙了中國的城市化進程。

四、建立城鄉一體化社會保障制度存在的問題

改變目前城鄉二元的社會保障體系，構建一個完善的、城鄉一體化的社會保障制度，已日益成為關注農村問題的人們的共識。但就現階段我國所面臨的實際情況而言，實現這一目標的難度仍然不可低估。

（一）政府財力的約束

隨著經濟體制改革進程的不斷深入，我國經濟出現了前所未有的快速發展。作為一個經濟基礎較為薄弱的發展中國家，政府的財力投入在經濟發展中起著舉足輕重的地位，由于政府在經濟發展方面承擔了較多的責任，從而使得政府在包括社會保障在內的各種社會事業的建設中往往由于財力的限制而顯得力不從心。

（二）缺乏適應農村人口非農化趨勢的制度安排

目前，我國農村已經有1億多農民工迅速進入城市，還有1.38億在非農業的、離土不離鄉的、分布在鄉鎮的企業中工作。據粗略估計，在進入城市的農民工中，有8000萬左右沒有任何社會保障；在鄉鎮各類企業工作的農民工，則一直徘徊在城鄉社會保障制度的邊緣，既未進“城保”，也未進“農保”。

（三）經濟發展的不平衡

經濟發展的不平衡性使得建立城鄉一體化社會保障制度的難度大大增加，這種不平衡性在農村尤其明顯。從按照地理位置劃分的東部、中部、西部地帶縱向分析，明顯呈現為東高西低的梯度分布。面對這樣的情況，制度設計上的最大困難在于難以確定一個統一的保障給付標準。

五、建立城鄉一體化社會保障制度的思路

由于城鄉經濟發展水平上的差異，未來的20年中我們無法建立城鄉保障水平劃一的社會保障體系，過高的保障水平會加重國家、社會與個人的負擔，同時也不利于經濟的長遠發展。必須尊重城鎮的傳統保障水平高于農村的現實，實施循序漸進的原則，合理調整城鄉保障水平，完善城鄉保障水平有別的社會保障體系。

（一）建立農民工的社會保障制度

農民工是一個復雜而又龐大的群體，根據農民工的流動性特點，應該區分不同情況，有針對性地做出制度安排。

針對在事實上已經成為“城鎮人口”的非農化人口，他們在城市中已經擁有較為穩定的職業和收入，應該允許其進入現在的城鎮社會保障體系，與城鎮勞動者享有同樣的權利。同時，這部分原農村人口在放棄承包土地的前提下，應該允許其轉為城鎮戶籍。

對于已經進入城市，但還沒有比較穩定的職業和收入的農村人口，可以采取一種過渡的模式，暫時不采取以“土地換保障”的方式，而是建立一種主要針對農民工的，包括工傷保險、大病保險和養老保險在內的保障體系。可以通過個人、企業和政府各負擔一部分的大病保險社會統籌機制，以減少農民工因病返貧的情況。

（二）建立農村貧困人口的社會保障制度

對于收入難以維持最基本生活的農村貧困人口，鑒于農村的集體經濟組織已經解體，過去能夠承擔社會保障主體責任的農村經濟組織的作用不復存在，建立農村最低生活保障制度是保障農村居民基本生存權利的客觀要求。

根據各地經濟發展的程度和地方政府的財政承受能力，把真正困難的人群保護起來，使他們能夠生存下去。國家各級政府財政應承擔全部“兜底”責任，特別是對那些經濟落后的農村地區，加大中央財政支持力度，建立普遍的低保制度，是實現城鄉社會保障制度一體化的重要方面。

（三）改善農村普通人口的社會保障制度

在條件允許的情況下，建立覆蓋全體農村人口的、體現公平原則的、城鄉一體化的社會保障制度。社會保障的作用，就是規范消費行為，提高預防和承擔風險的能力。如果我們能夠建立包括農民在內的靈活的繳費機制，收入豐厚時多繳，收入減少時少繳，無收入時停繳或不繳。這既可以解決“繳費難”這個長期困擾社會保障制度良性運行的痼疾，也可以規范保障對象的繳費行為。鑒于我國農村人口中的大部分人仍然從事傳統農業為主的情況，還應繼續發揮家庭保障和土地保障的作用，采取有效措施，幫助農民積累社會保障的社會資本，為建立現代農村社會保障制度體系創造基礎。

（作者單位：內蒙古大學經濟管理學院）

責任編輯：曉途