檢察機關執法規范化建設的實踐與思考

孟偉

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-5811（2013）03-0019-01

摘要：按照最高人民檢察院的要求和部署，執法規范化建設在全國各級檢察及關中正如火如荼地廣泛開展，但其遭遇到的 “上熱下冷”的現象暴露出當前執法規范化建設中存在著一些亟待解決的普遍問題。檢察機關有必要考察執法規范化建設實踐現狀并深入探討執法不規范的深層次根源，要達成現階段必須在“人”和“制度”兩方面深入推進執法規范化建設的現實路徑。從而實現“讓”檢察人員規范化到內化于心地檢察人員“要”規范化質的飛躍。

關鍵詞：檢察機關 執法規范化 實踐 思考

一、當前檢察機關執法規范化建設的實踐現狀

檢察機關執法規范化肇始于2010 年下半年，當時最高人民檢察院下發了《檢察機關執法工作基本規范（2010 年版）》。該《規范》印發實施后，對于規范各級檢察機關的執法行為、提高辦案質量及推動檢察工作再上新臺階發揮了重要作用。后來鑒于全國人大及其常委會相繼修改了刑事訴訟法、民事訴訟法，高檢院也陸續出臺了一些新的司法解釋和規范性文件，對檢察機關執法辦案規范作了較大幅度的修改和完善，原《規范》的有些內容已不能適應檢察機關執法辦案的實際需要。最高人民檢察院又于 2013 年2月1日審議通過《執法規范（2013 年版）》，目前該新版《規范》已下發至各級檢察機關。《執法規范（2013 年版）》進一步拓展了檢察機關的業務內容，細化了執法辦案的操作流程，使各項檢察業務工作規范更加系統、完整，在適用上更具可操作性。與不斷更新的執法規范化規范性文件形成鮮明對比的是，各級檢察機關尤其基層檢察院在規范化建設的貫徹落實卻成為規范化建設的“短板”。 從目前情況看，執法規范化建設存在“上熱下冷”的現象，主要表現有兩點：

（一）規范化建設內容學習不到位。規范化建設的提出雖然有三年多時間，最高人民檢察院也投入了巨大的精力與財力在相關規范性文件的編纂上，但越往基層，規范化建設的學習越不足。部分檢察人員甚至都不清楚有規范化建設這一提法，更不用說規范化建設的具體內容。雖然近年來，檢查系統內部舉行了各種形式的執法規范化培訓，但大多數都是流于形式，走走過場，沒有切實做到把《執法規范》的學習變成為每個檢察人員的自覺行動。

（二）執法規范化建設措施落實不到位。由于對執法規范化建設思想認識不到位，工作目標不清晰，導致一些檢察機關和部門行動遲緩，工作成效不高，措施不明確，落實不到位。很多檢察機關為了突出工作亮點，把個案問題的整改等同于執法規范化建設的提升，忽視了從根源上進行執法規范化建設；一些部門和檢察人員工作積極性不高，主動性不強，工作處于被動狀態，上級檢察機關要求什么，就做什么，即使做完的工作，其成效也不能令人滿意。全員參與、上下互動的良性局面并沒有真正形成，嚴重阻礙了執法規范化建設的推進，影響了執法規范化建設的整體效果。

二、檢察機關執法規范化建設的思考

（一）對法規范化建設“上熱下冷”現狀原因的思考

按照慣常思路，很多人對執法規范化建設不到位問題產生的原因分析習慣性地歸結為檢察人員的思想認識不到位，但筆者認為這只是其中原因之一，還有配套制度不健全及目前實行的工作考評機制與規范化建設不相容等，這才是導致目前“上熱下冷”現實遭遇的主要原因。

1.檢察人員對規范執法的重要性認識不夠深入。現實中主要表現在部分辦案人員因襲傳統的“重實體、輕程序”、“重打擊、輕保護”等執法辦案理念，或有的辦案人員認為規范化建設是束縛辦案手腳的“緊箍咒”，從而拒絕或排斥新的執法觀念攝入。錯誤觀念占據主導地位，嚴重影響了執法規范化建設的順利開展。

2.規范化建設配套制度不健全。首先學習培訓制度不健全。雖然現在各級檢察機關對于規范化建設培訓都高度重視，但往往在培訓過程中都走走過場，測評考試也大都睜只眼閉只眼敷衍過去。其次，落實制度不配套。相比辦案數量、實行率等常規性的“硬指標”任務，執法規范化建設屬于“軟指標”任務，不少檢察人員應付日常事務性工作已經筋疲力盡、心緒浮躁，再加之單位領導重視不夠，就必然出現“合意的就執行，不合意的就不執行”，最后就是監督制度執行乏力。檢察機關領導不愿自我揭短，檢察人員對自己的監督行為不理解、不支持，對各項監督行為有抵抗情緒，從事監督工作的人員，認為和同事低頭不見抬頭見，不敢監督。

3.目前工作考評機制與規范化建設目標不一致。執法規范化建設的目的是通過提高檢察人員的執法質量和水平來解決由于檢察機關執法不規范給檢察工作和隊伍建設造成不良后果等突出問題。然而，當前的工作考評機制卻是以辦案數量及結果為考評的主要內容，就以筆者所在的反貪部門為例，辦案數量、大要案率及實刑判決率這都是考核的加分要素，然而，案件辦案質量，程序是否瑕疵等都沒有納入考評范圍，眾所周知，檢察系統的每年的工作開展都是圍繞年初制定的考評辦法開展，評什么，就做好什么，不評什么，做好了也無功。

（二）對執法規范化路徑選擇的思考

執法規范化建設任重而道遠，不可能一蹴而就，我們要正確看待目前遇到的困難和問題，找準解決問題的突破口和能夠徹底解決問題的根源，明確方向、堅定信心，一步一個腳印踏實開展工作。筆者以為，要在人和制度兩方面下大力氣使真功夫：

1.從人的角度出發，打造規范執法隊伍。一是大力加強規范執法觀念教育。二是大力加強規范執法能力建設。要組織干警認真學習高檢院《執法規范（2013年版）》，突出抓好以執法規范化建設為重點的教育培訓工作，提高規范執法的能力。三是大力加強規范執法引導。定期組織開展正反兩方面案例點評活動，選擇體現理性、平和、文明、規范執法要求的案例，從正面引導干警執法；選擇因執法不規范引發輿論炒作或者群體性事件等方面的案例，深刻剖析存在的問題、原因及危害，以典型案例警示干警規范執法。

2.從制度角度出發，打造規范執法配套機制。一是改變傳統的工作考評機制，將規范化考評納入工作考核的重要內容。改變傳統地考核體系，由原來的以“數量”取勝轉變為“數量”和“質量”相結合。要將執法規范內容量化在個人和單位的年度考核中，對落實上級院規范執法規定不到位、執法不嚴格不規范的扣除績效分數。同時評先表模也只在執法規范項目全部合格且考核為優秀的干警中產生，以此樹立良好的導向作用，提高規范執法的積極性。二是建立健全執法規范化執行與監督制度。完善網上辦案系統是執行執法規范化的重中之重，實現對案件進行強制錄入管理，由電腦自動對辦案程序、時間進行全程監控、警示，督促辦案人員及時辦結，杜絕超期羈押等不規范的現象；同時，加強案件的監督管理，明確案件承辦人制度，每起案件的負責人除承辦人之外，還包括單位分管領導及部門領導；深化檢務公開。要將訴訟程序、訴訟期限、辦案流程、案件處理、辦案紀律、案件責任人等信息通過檢務公開欄張貼、電子觸摸屏查詢或網絡查詢等形式，供相關當事人查閱，接受群眾監督。