論我國食品安全風險預警機制的完善

呂美昂

摘 要 當前雖然有很多研究針對中國的食品安全預警體系的制度完善，但以借鑒歐盟《一般食品法》為角度的研究并不多。本文擬從風險預警模式、應對措施、政府公開等三個方面，論述我國立法如何借鑒歐盟立法改進自身的食品安全風險預警制度。

關鍵詞 食品安全 風險預警 RASSF

一、歐盟食品安全預警機制的立法現狀

2002年1月28日，歐盟頒布了（EC）N？178/2002號法規即《一般食品法》，在歐盟層面統一立法，形成了統一的歐盟食品安全法框架，并建立了“歐盟食品安全管理局”。在《一般食品法》的第4章中詳細敘述了食品安全風險預警機制的創立目的、內容以及運作模式。在實踐當中，歐盟依據《一般食品法》 的第50條的第2到6款建立了食品與飼料快速預警系統（RASFF）。這一系統的成員國包括所有的歐盟成員國，歐洲經濟區（EEA）中的三個國家——挪威、列支敦士登、冰島及歐盟食品安全管理局，由歐盟委員會作為該系統的核心管理者。豍 RASFF并不是一個單項運作系統，生產商、經營者、消費者、媒體以及系統成員外的國家和國際組織都可以向歐盟委員會反映食品風險信息，此時委員會立即啟動該系統，由專家對風險進行評估。[ 同上]如果確定某些食品確實存在致害風險，歐盟委員會便會將相關的系統公開，并告知上述RASSF的成員方及第三國。[ 同上]成員方和第三國在收到信息后需及時將風險公開后的影響反饋給歐盟委員會。上述我國食品預警機制中出現的問題可從歐盟《一般食品法》中得到借鑒。

二、歐盟食品安全預警機制立法對我國的啟示

1、歐盟《一般食品法》在建立預警反饋機制方面對我國的啟示

《一般食品法》所確立的RASSF的一個值得我國借鑒的模式是設立了信息反饋機制。反饋機制能夠使歐盟委員及時了解食品安全風險預警信息公布后的食品安全動態、公眾的相關反應、成員國及第三國采取的措施以及信息擴散和知曉程度。這種機制的設立是十分必要的，一方面在實踐當中食品安全風險信息經常會導致公眾的恐慌，一些不了解情況的普通民眾和經營者可能會采取不理智的做法，這就需要預警系統的中樞機構及時了解信息，快速反應；另一方面，歐盟委員會能夠快速的了解公眾對于信息的理解接受程度，據此決定是否進一步發布更加有針對性的、高效的措施，防止食品安全事故的擴散，充分發揮預警系統的效能。

行政法上高效便民原則要求行政機關的行為不僅是合法的，也應當是有效的。建立我國的食品安全風險預警反饋機制應以高效便民原則作為指導，從以下兩方面入手：首先，規定下級政府食品安全管理部門對上級部門反饋食品安全風險動態信息的時間，目前的立法并未對行政機關規定相應的義務，更談不上高效履職。其次，設立并統一公眾反饋的途徑，即通過行政機關的網站和、微博等形式掌握公眾對預警信息的知曉及反應，合理采取應對措施。

2、歐盟《一般食品法》在公開食品安全風險應對措施方面對我國的啟示

歐盟的RASSF機制在預警信息中包括對了公眾可采取的具體應對措施的建議。例如在2008年中國三聚氰胺事件發生后，歐盟很快對自己范圍內的中國進口奶制品進行了風險評估及風險預警。在確定歐盟內的中國奶制品確實存在對兒童致害的風險時，歐盟立刻向所有公眾發布了預警信息，同時給出了兒童每日攝入該種奶制品的最高量，歐盟的食品安全應對措施中通常包含采取應對措施的黃金時間是何時且有多長；攝入危險食品的致害量是多少；如果攝入了某種有害食品應采取何種方式進行治療；如可以盡快向食品生產經營企業要求退貨、賠償等。豎這些內容有助于幫助公眾深入了解食品安全事件，樹立信心，對相關風險的發展趨勢持續進行關注。

筆者認為，上述的應對措施在我國并非無法實施，因為其本質上屬于行政法中行政指導的范疇。行政指導并非是政府機關行使其行政權力，其本質上屬于一種單方行為，它不是一種行政主體以行政職權實施的，期以產生法律效果的行政行為，對行政相對人不具有法律上的約束力。在食品安全風險預警中加入適當的行政指導環節，可以消除大眾的恐慌，使大眾從更為科學理性的方面了解食品安全風險的全貌。由于一般的行政指導不僅要有組織法上的依據，還應基于上位法的授權豏， 因此在我國的食品安全立法中可以借鑒歐盟的做法，要求行政機關通過建議等方式向大眾說明風險食品的合理用量，可以采取的措施和手段等，來達到消除恐慌的社會效果。

3、歐盟《一般食品法》在建立預警信息公開方面對我國的啟示

歐盟《一般食品法》的預警機制的另一個突出優勢是健全了公眾交流的環節。歐盟的食品安全預警機制系統允許公眾向相關部門反映食品安全信息，媒體甚至可以直接向歐盟委員會反映他們所發現的食品安全事故。RASSF系統每周都會公開相關的食品安全事件的進展，每年都會對一年中所預警的信息做出報告，并公布在網站上，將食品安全風險預警信息與廣大公眾間展開充分交流，廣泛聽取普通民眾和媒體意見和建議。豐這一過程有利于提高食品安全風險預警制度運作的透明度，這也表明預警的過程是對公眾開放的，是合法和合理行政的表現，有利于促進食品安全風險預警制度的有效實施。

依據《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關規定，除涉及國家秘密、個人隱私、商業秘密外的絕對不公開信息和一些依申請公開的信息外，政府應當主動公開其在履職過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。因為食品安全風險預警信息涉及大眾的切身利益，因此屬于上述主動公開的范疇。《消費者權益保護法》也在第8條和第9條規定了消費者的知情權和自由選擇權。《政府信息公開條例》第18條規定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。法律、法規對政府信息公開的期限另有規定的，從其規定。”筆者認為，由于食品安全風險信息人民健康，因此應在特別法中規定短于20天的公開期限，政府部門應在較短的時間內向大眾公布其所掌握的食品的不安全信息，及時預警風險，消除公眾恐慌。同時應賦予較為有影響力的新聞媒體直接向有關衛生主管部門反饋食品安全事件的權利，進而完善公眾參與及媒體監督。

注釋：

豍http：//ec.europa.eu/food/food/rapidalert/docs/rasff_annual_report_2011_en.pdf.

豎 ec.europa.eu/food/food/rapidalert/report2008_en.pdf.

豏朱新力.行政法學[M].高等教育出版社，2004：293.

豐http：//ec.europa.eu/food/food/rapidalert/docs/rasff_annual_report_2011_en.pdf.