從中小學校布局調整看教育的均衡發展

周榮

摘要：隨著教育改革步伐的進一步推進，教育的均衡發展問題日益引起人們的關注和重視，中小學校的布局調整政策正是在這一歷史背景下提出來的。在深入分析中小學校布局調整的背景、原因及因調整所產生的利弊影響的基礎上，通過對教育的均衡一不均衡一均衡動態發展模式分析，闡明了中小學校布局調整與教育均衡發展之間的關系。明確了以人為本在教育均衡發展中的重要性，并且嘗試提出了有助于促進教育均衡發展的若干建議。

關鍵詞：基礎教育；均衡發展；布局調整

中圖分類號：G63 文獻標識碼：A 文章編號：1672-4437（2013）04-0088-04

一、教育均衡發展提出的時代背景

教育均衡發展并非今日之語，早在1993年的《中國教育改革和發展綱要》中，它就已經成為一個教育發展的主要目標。近年來，隨著教育改革步伐的進一步推進，教育的均衡發展問題成為人們日益關注和重視的話題。

1 教育均衡發展概念的內涵

教育的均衡，依據文獻闡釋我們可以知道，它實質上是指在教育公平思想和教育平等原則的支配下，教育機構、受教育者在教育活動中，享受平等待遇的教育理想和確保其實際操作的教育政策和法律制度。從個體看，教育均衡指受教育者的權利和機會的均等；從學校看，教育均衡指區域間、城鄉間、學校間以及各類教育間教育資源配置是否均衡；從社會看，教育均衡指教育所培養的勞動力在總量和結構上，是否與經濟、社會的發展需求達到相對的均衡。而當前人們關注的基礎教育均衡發展，除了包含有以上均衡發展內容以外，還需要進一步具體實現：校際間均衡發展，包括學校布局和規模均衡合理，教育經費投入、學校設備設施、師資配備、生均教育資源、學生生源的均衡等多方面；教育質量均衡發展，包括課程設置、教學水平和效果等方面的均衡。

2 中小學校布局調整的動因

中小學校的布局調整，就是指將中小學校辦在哪里的問題，在我國這種布局調整則主要表現在撤并農村以及偏遠地區的中小學校。我國進行中小學校布局調整的原因主要有以下幾個方面。

首先，從二十世紀七十年代以來，我國推行的計劃生育政策得到全面落實，農村人口出生率明顯下降，導致了農村中小學校生源普遍減少。伴隨農村人口的減少，許多教學點的生源也就愈益減少，據相關調查發現有些地區的教學點從一至六年級總共就二十幾個學生。更有一些地方甚至出現無學生可教的現象，許多校舍也空閑下來。生源的減少是中小學校布局調整的客觀要求。

其次，農村稅費改革也是中小學校布局調整的間接原因。隨著農村稅改的進行，農業稅收逐年減少，進而能夠投入到教育的費用也就減少了，這就增加了鄉鎮財政的負擔。因此，鄉鎮政府希望能夠通過中小學校的布局調整，縮減農村學校和教學點的數量，提高資源的利用率，從而減輕財政負擔。

再次，中小學校的布局調整又是農村城鎮化的必然結果。所謂城鎮化就是人口持續向城鎮集中的過程，它表現在農村人口轉化為城鎮人口的過程，是世界各國工業化進程中必然要經歷的階段。改革開放以來，我國出現了許多規模比以往大很多的小城鎮，農村人口普遍向城鎮集中，這些城鎮無論是經濟、管理、公共服務等方面都要明顯優于農村，過去農村的自然村人口則越來越少。所以，我國過去以行政區也就是以自然村布局形成的中小學教育布局模式已經顯得陳舊落后，行政村過于分散的人力、物力、財力已經不能繼續維持中小學校的承辦，在鄉鎮或者縣城重點加強中心學校的建設就成為了必然趨勢。

最后，重視教育的均衡發展是中小學校布局調整的一個重要原因。我國目前正處于社會主義初級階段，城鄉二元結構的矛盾日益突出并且將在一定時間階段存在著，而在教育領域里城鄉之間教育發展的不均衡也就日益顯現出來。這種不均衡一方面表現在教育資源的分配上，城鄉之間存在著很大的差距，城鎮地區無論是在教育投人、硬件設施，還是師資力量等方面都要優于農村地區；另一方面表現在城鄉各種受教育機會的不均衡，農村由于辦學條件的限制，也就進一步限制了學生德智體美全面發展的可能性。而中小學校的布局調整能夠將一些辦學條件較差、教育質量較低的中小學校撤并掉，通過對教育資源的重新合理配置促進更大范圍的教育的均衡發展。

3 中小學校布局調整與教育均衡發展的必然聯系

通過對中小學校布局調整的原因分析我們可以看出，我國教育發展的不均衡是中小學校布局調整的原因之一，中小學校的布局調整是教育均衡發展的必然要求。根據2001年5月國務院頒布的《關于基礎教育改革與發展的決定》，我國中小學校需要“因地制宜調整農村義務學校布局，按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。”我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要（2010-2020年）》）中也指出“教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育的均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距”。從二十世紀九十年代開始至今，我國對大部分地區尤其是對農村地區中小學校布局進行了較大的調整，這大大促進了我國基礎教育的均衡發展。

二、中小學校布局調整的現狀

1 小學校布局調整已取得的成績

首先，中小學校布局調整使得教育資源得到一定程度的均衡合理配置。教育資源配置的均衡是教育均衡的基礎，通過對一些規模效益小的學校的撤銷和合并，各地將有限的教育資源集中起來辦好中心校，充分利用了有限的硬件軟件設施以及教師資源，解決了過去由于學校過于分散教育資源水平和利用率低下而學生不能夠充分利用教育資源的問題。

其次，中小學校的布局調整也促進了區域之間城鄉之間教育的均衡發展，也就是促進了省域之間、市域之間、縣域之間教育的統籌規劃。中小學校特別是農村中小學校的布局調整，一方面集中了教育資源辦好了中心校，提高了農村學校的教育質量，另一方面又減輕了鄉政府的財政負擔，使得市政府部門能夠集中力量抓好農村經濟的發展，從而為縮小城鄉差距，區域間的均衡發展做出了貢獻。

再次，中小學校布局的調整也促進了受教育機會的均衡享有。經過調整中小學校的布局進一步合理化，教育資源得到優化配置，也就使更多的學生享受到優質的教育資源，也就使得學生能夠更均衡的享受教育機會。

2 中小學校布局調整中出現的新問題

我國推行中小學校布局調整教育政策以來，不少地區撤并了一批條件較差的學校和教學點，有效整合利用了教育資源，使學校辦學更加的規范化、合理化、科學化，促進了學生們綜合素質的提高，取得的成績也得到了許多學者、老師、家長們的認可。然而，在人們為中小學校布局調整的成果欣喜的同時，也應該看到它為我們帶來的一些“煩惱”。中小學校的布局調整從經濟學角度出發無疑帶來了“經濟效益”，它在有限的教育資源背景下，通過合理的配置教育資源，使教育資源的經濟效益盡量達到最大化。中小學校的布局調整從一定意義上可以說是利益格局的調整，在調整的過程中不免會牽扯到諸多的利益主體，如果在布局調整的過程中不能夠謹慎科學的進行實施，中小學校的布局調整這樣一項出發點很好的政策也可能會帶來消極負面的影響。

1）加重了農村家長的負擔，城鄉教育不均衡

通過中小學校的布局調整，我國撤并了一批教學點和學校，各地通過整合教育資源成立了一大批寄宿制學校，特別是在貧困的山區和偏遠的地區所占的比例比較大。這樣就改變了以前就近上學的布局，許多學生尤其是農村學生由于上學路途遙遠的原因，不得不選擇寄宿在學校就讀。因寄宿而產生的住宿費、管理費、生活費等開銷無疑加重了學生家長的經濟負擔，盡管許多學校已經盡力降低學生的住宿費用，但是許多農村學生家長還是感到無力承擔而壓力很大。一些家長付出的成本都遠遠超過了義務教育減免書本費、學雜費所帶來的實惠。為了學校的布局調整農村地區的學生家長反而要重新加大教育的投入，這對于農村弱勢群體而言顯然有失公平。還有一些家長由于不放心孩子異地求學，就放棄了原來的工作選擇陪讀，陪讀期間由于不能夠找一份正式的工作也就減少了家庭的經濟來源。中小學校布局的地域調整的初衷是為了均衡教育資源，使城鄉兒童接受更加優質均衡的教育，從而縮小城鄉之間的差距，促使城鄉均衡協調發展。然而在調整的過程中反而加重了部分學生家長尤其是農村家長的經濟負擔，這在一定程度上又不利于改變城鄉二元結構的現狀，也就阻礙了城鄉教育的均衡發展。

2）學校規模擴大，教育質量的不均衡

中小學校的布局調整使得學生向縣鄉市集中，保留的中心學校可能會產生過大的學校和過大的班級，學校班級規模的擴大也就可能會導致教學質量難以保證。中小學校布局調整的原意是希望能夠通過合理調整，提高中心學校的辦學質量，但是由于學生過多，許多中心校的班級人數都超過了國家規定的標準人數，許多學校不僅沒有因為調整使得教育質量得到提升，反而由于學生的陡然增加、住宿和后勤配套無法跟上、財政經費狀況沒有得到改變、教師教學管理壓力過大等問題，學校的教育質量難以得到切實提升。雖然通過學校布局調整整合了教育資源，使教育資源能夠集中到中心校，但是隨著中心校學生人數的增加，使得人均教育經費以及人均教育資源不足，而原本教師編制就短缺的鄉鎮學校由于學生過多，師生比例不協調，教育質量必定難以保證。現如今許多調整保留下的學校都是寄宿制的，學校的教師不僅要對學生的學習負責，又要承擔起管理學生和保障學生人身安全的重要責任，許多教師們會感到壓力很大，他們基本上都無暇再顧及教學水平的提高，也就使教育教學質量的提升難以得到保障。

教育質量的均衡發展是教育均衡發展的內容之一，教育均衡發展不僅僅需要保障受教育機會的均衡享有，還應該是有質量的均衡發展。我國的《綱要（2010-2020年）》提出“把提高教育質量作為教育改革發展的核心任務”。促進教育公平和提高教育質量，已經成為現階段我國教育特別是基礎教育改革和發展的基本目標和基本任務。這就說明，我們不僅要保障學生基本的“有學上”的教育機會，還應當努力提高基礎教育質量，推進基礎教育有質量的均衡發展。正如有書中說得好，“沒有優異的公平是空洞的成就，沒有質量的數量是未兌現的承諾”。不能夠保證教育質量的教育發展也就算不上是真正的教育的均衡發展。

3）班級規模增大，學生發展的不均衡

有相關研究表明，班級規模的增大不利于學校對學生實施素質教育，也不利于學生正常的人際交往和情感交流。班級規模越大，班級中情感紐帶的力量就越弱，班級規模的大小還會影響學生之間的交往模式。班級規模越大，學生之間交往的次數就越少，相互了解起來就會越困難，同學之間的合作也就越不容易進行，這樣長時間以后，就會影響到學生的社會化和個性化的發展，不利于學生的健康成長。規模較大的班級還容易形成非正式的小群體，這些小群體經常違反課堂紀律，影響教學目標的實現。而在人數較少的班級中，學生與教師交流的機會則會多一些，老師會有更多的機會對學生進行因材施教、個別輔導，能夠使用更加多樣的教學方式調動課堂氣氛，在這樣的環境下學生的學習興趣會更加濃厚，學生的學習效果會更顯著，師生關系也會更加融洽。

4）師資分布的不均衡

我國中小學校的布局調整通過整合教育資源，重點建設一批中心學校，在一些上學有困難的地區在撤并學校和教學點的同時也適當保留了一些教學點。保留教學點的政策貌似是兼顧了一些偏遠地區學生的利益，然而通常被保留下的教學點又是被忽略的對象，他們往往占有的教學資源非常少。無論是在物質力量還是師資力量原本就匱乏的地區，由于學校的布局調整，可能會有一些原本在那里代課的優秀教師集中到中心學校。由于中心學校有著充足的生源和教育資源，教學條件優越，大部分教師都愿意選擇留到中心學校任教，也就不會再去被保留下來的偏遠的教學點。而在保留下來的教學點任教的老師，大多都是一些當地年紀大的或者沒有編制的代課老師，他們許多都未取得正式的教師資格，或者是安于現狀已經沒有了繼續上進和進行教學創新的動力，教學水平往往與中心學校以及城市中小學相差甚遠。而與通常認為的城市、農村師資力量失衡不同，目前農村教育還要面臨的一個問題是內部教師比例失調：大量教師及教師編制沉積在鄉鎮及縣級學校，一些有農村編制的教師也并不留在農村任教而是選擇去了城市。師資力量的差距進而導致教學水平差距也就越大，原本就不均衡的城鄉教育資源可能會變得更加不均衡。

三、中小學校布局調整是教育動態均衡發展的客觀要求

1 均衡一不均衡一均衡的動態教育發展模式

正如一些教育學者所說，教育均衡發展是一種發展目標，更是一種教育發展過程；教育均衡發展是教育發展的目的，更是一種促進教育發展的途徑。其實均衡發展本身不是目的，其本質目標是追求一種理想、公平、高效、優質的教育狀態。教育均衡發展是一個長期的、動態的、辯證的歷史發展過程。教育均衡作為社會進步的重要標志，是相對的、具體的、發展的，絕對的教育均衡是不可能的，也是不現實的。均衡發展只是一種理想的狀態，是相對的均衡發展。每一個時期，由于社會經濟發展等多方面因素的影響，教育均衡有著不同的表現。近年來我國進行的中小學校布局調整是教育動態均衡發展的客觀要求，它是教育均衡發展過程中的一個環節，一個部分，布局調整在促進教育均衡發展的同時必然會帶來一些新的不均衡問題，但是當新的問題被解決的時候，就進入了教育均衡動態發展的更高的一個階段。教育均衡發展就是一個“均衡——不均衡——均衡”不斷地螺旋式上升的循環發展的動態過程。教育均衡發展不能簡單地理解為平均發展、均等發展，它更加強調的是全面、協調、可持續的科學發展。均衡發展的過程，是整體辦學條件和水平提升的過程，這種過程是不均衡逐漸走向均衡，然后均衡再次被更高一級的發展需求打破，出現新的不均衡，并在更高層次上再次從不均衡走向均衡。

2 衡量教育是否均衡發展的尺度標準

教育均衡發展是一個動態的過程，因此衡量教育是否均衡發展的標準也并不是唯一不變的。在中小學校布局調整的初期，在農村稅費改革和義務教育管理體制改革的要求下，地方政府立足于教育發展的長遠目標并根據當地經濟發展的實際狀況制定調整規劃，其首先考慮的是降低教育辦學成本，優化配置教育資源，集中資源提高辦學效率和質量促進教育的發展。保證受教育者接受教育特別是義務教育所必需的校舍、設備、師資等基本條件，是讓全體適齡兒童享受平等教育的基本體現，也是教育事業發展義不容辭的責任。那時，教育資源是否得到均衡配置是衡量教育是否均衡發展的重要尺度，甚至是最重要的尺度。可是雖然從經濟效益出發教育資源得到了一定程度的均衡配置，對于一部分弱勢群體而言卻并未享受到教育均衡發展帶來的好處。比如學生讀寄宿制學校會加重家長的經濟負擔，上學路途遙遠使學生的身心安全難以得到保證，部分農村學校和教學點的撤并使得一部分鄉村教師下崗待業，寄宿制學校的老師任務負擔加重，農村教學點的撤并導致許多地區鄉土文化的流失等問題。我們知道中小學校的布局調整還存在很多問題，教育尚還存在許多不公平的地方，很顯然我們不能把教育資源的均衡配置作為衡量教育均衡發展的唯一標準。

教育要以人為本，教育要讓人民滿意，這是辦好教育的基本原則，學校布局調整當然也應該堅持這個原則。以人為本對學校來說就是以學生為本，有利于學生發展的事應該積極做好，不利于學生發展的事堅決不能做，危害學生安全的事更不能做。我們衡量教育是否均衡發展除了從教育資源是否均衡這一方面判斷，更重要的還是應當從人民的根本利益，尤其是受教育者的切身利益出發去衡量。因此，在接下來的中小學校布局調整中，就應該更加注重以受教育者的全面發展為根本，從受教育者的發展需要出發，努力創造相對均衡的受教育機會，不斷提高各級各類教育的教育質量，力求使每一位受教育者都能夠獲得自身發展所需的優質教育，同時對弱勢群體應給予更多的關愛，這也是教育均衡發展的必然要求。

四、結論與建議

經過分析我們知道中小學校布局調整一定程度上促進了教育的均衡發展，同時也帶來了一些新的教育不均衡問題。要想促進我國教育事業的健康發展，就必須始終把人民群眾及其子女的利益和受教育權擺在首位，實事求是的進行學校布局調整，采取一些有效的措施妥善處理好中小學校布局與教育均衡發展之間的關系，努力解決好新問題，才能使我國教育朝著更加優質均衡的方向發展。

首先，合理配置教師資源，均衡城鄉的師資配置。比如我們可以效仿韓國嘗試施行教師輪換制度，城市教師在每次晉升、提職的時候，都需要有一定的農村任教經驗作為條件，并且必須通過相關農村教育部門的考核。每隔一段時間讓部分農村教師和城市教師交換教學點教學，這樣不僅可以通過城市教師把新的教育理念帶到農村，也有利于加強教師尤其是農村教師的職業技能培訓，給予他們接受繼續教育的機會，從而提高他們的教學水平。這樣就從制度上保證了邊遠地區的學校可以及時擁有具有豐富專業知識和工作經驗的教師，也就有助于帶動農村教育水平的提高，促進城鄉教育的均衡發展。

其次，加大教育資金投入，有力改善辦學條件。在2010年7月底教育部發布的《綱要（2012-2020年）》，其中提出均衡防守戰是義務教育的戰略性任務，并明確在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜，率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展等內容。為解決農村義務教育長期投入不足，校舍建設和設備設施不足的問題，國家應進一步加大投入，特別是對由于中小學校布局調整而產生的許多寄宿制學校，首先應該保障寄宿制學校的管理、衛生等條件，切實保障學生和教師的基本生活。改善交通狀況，給偏遠地區學生上學提供更多便利，對于農村學生給予寄宿生活補助政策，從而減輕農村學生家長的經濟負擔。

再次，我們應當科學的認識中小學校布局調整政策，堅持公平與效益兼顧。中小學校布局調整絕不僅僅是對部分農村學校的“撤并”或者“收縮”，只顧眼前經濟效益，而是應當以保障農村子女盡可能接受到高質量的教育為出發點，中小學校布局調整應該充分考慮到部分家長尤其是農村家長的利益，對弱勢群體的要保證政策的傾斜。只有通過充分深入調查各地的實際情況，因地制宜，采取積極穩妥逐步推進的措施進行學校的布局調整，才能夠真正保護到農村家長的利益，從而有利于教育的均衡發展。

總之，我們應當正確認識教育動態均衡發展的過程，長期堅持并且促進教育的均衡發展，積極創造條件，通過對中小學校的布局調整的利弊分析去尋求促進教育均衡發展的有效途徑，進一步抓好學校的布局調整工作，努力實現校際間各種資源的共享。通過多種形式多種途徑去關愛弱勢群體，盡可能的讓學生都能接受平等、優質的教育，加快義務教育公平化的步伐，這樣我國教育向進一步的均衡方向發展將是必然趨勢。