推進銅仁戶籍制度改革的思考與建議

陳達新

一、銅仁市開展戶籍制度改革的條件分析

1 制約因素：銅仁市與江津、都江堰等戶籍制度改革開展較好的地區相比，進城落戶的門檻更低，但多年來轉戶情況并不理想。究其主要原因，一是經濟發展相對滯后。2011年銅仁市GDP總量357億元，不到江津區的一半；財政總收入50.6億元，都江堰作為一個63萬人的縣級市，財政總收入就超過80億元，差距極為明顯。二是城市吸引力不強。從城鎮化率看：2011年，銅仁市城鎮化率為32.7%，全省排名倒數第二，武陵山區排名掛末，大大低于全國平均水平。從城鎮規模看：無論是銅仁城區還是各縣城，一個共同的特點是：城市規模小、人口少、基礎設施落后、競爭力不強。三是社會事業發展相對滯后。與周邊市州相比，教育方面，全市78.21萬學生只有各類學校1745所，而懷化市70.02萬學生有學校2244所，湘西州43.96萬學生有學校1277所，教育資源嚴重短缺：衛生方面，全市病床總數不足一萬張，僅為懷化市的41%，湘西州的74%。此外，保障性住房還難以滿足城市低收入人口需要，城鄉社會保險還未普及。四是改革的要素資源尚未完全激活。農村產權制度改革特別是土地制度創新尚在探索之中，農村土地資源還未形成資產化，出現城市發展用地嚴重受限、農村土地一定程度上閑置的狀況。五是農民進城顧慮較多。一方面由于土地還未能從根本上變成農民的財產，農民進城后帶不走，農民擔心進城后丟失財產，導致進城缺乏動力。另一方面目前部分農村人口在就學、就醫、計生、社保等方面享受的待遇比城鎮人口還優惠，導致部分農民不愿進城。加之近年來國家惠農政策不斷增多，部分農民不愿離土離鄉。

2 有利條件：盡管制約因素較多，但近年來銅仁市政策機遇好、經濟發展快、思想動力足，戶籍制度改革具備難得的有利條件。一是國家賦予先行先試的使命。二是銅仁市面臨的政策機遇前所未有。從武陵山片區范圍看，銅仁市是支持政策較多的地區，除武陵山扶貧攻堅規劃外，國發[2012]2號文件、新一輪西部大開發等疊加政策為銅仁市加速發展、后發趕超提供了千載難逢的機遇。三是近年來的快速發展為改革奠定了基礎。戶籍制度改革必須有較強的經濟實力作支撐。近年來銅仁市緊扣“兩加一推”主基調和工業強省、城鎮化帶動主戰略，深入實施“構建兩帶兩圈產業體系、推進六個新跨越”發展戰略，各項經濟指標保持了較高增速。四是一些政策措施的出臺為戶籍制度改革創造了條件。近年來，銅仁市在深化改革、創新體制機制方面進行了富有成效的探索，農村土地和房屋產權制度改革、農村“三權抵押”金融服務創新工作已啟動，《銅仁市農村集體建設用地使用權流轉實施意見》即將出臺。這些都為戶籍制度改革積累了經驗、創造了條件。

二、推進銅仁市戶籍制度改革的思考與建議

1 科學合理規劃，積極穩妥推進。建議按照“統籌規劃、積極穩妥、綜合推進、以人為本”原則，重點圍繞銅仁中心城市、縣城和鄉鎮（集鎮），推進“兩區一村”戶籍制度改革。“兩區”指銅仁中心城市及各縣的城規劃區、各類園區，建議采取吸引與助推方式，強力推進戶籍制度改革，引導轉戶農民向銅仁中心城市、縣城和產業園區集聚轉移。“一村”指依托鄉鎮所在地、集市所在地，按照“社區綜合體”模式統一規劃、建設新村，采取用優惠政策吸引為主的辦法引導農民集聚轉移。

2 深化產權制度改革，全面激活農村資產。堅持戶籍制度改革與農村產權制度改革協同推進，嚴格按照《省政府關于開展農村產權制度改革試點工作的意見》要求，重點深化三項改革：即農村房屋產權、土地承包經營權和林權改革，讓農民既擁有資源，又擁有資產，放放心心進城。建議建立農村土地自愿、有償、彈性退出機制，對“兩區”范圍內轉戶農民的農村房屋產權、土地承包經營權和林權改革，設立3至5年退出過渡期。過渡期內轉戶農民原來享受的各類優惠政策一律不變，待其實現城鎮社會保障和就業保障后，按有償退出方式一次性給予適當的退出補助，切實維護群眾產權收益。對“一村”范圍內的轉戶農民，建議不設過渡期，讓群眾長期擁有農村產權。其產權由村級集體負責統籌，采取轉讓、流轉、租賃、入股等方式實現城鄉資源共享。加快“三權”確權頒證步伐，鼓勵和支持金融機構開展“三權”抵押放貸，為轉戶群眾提供資金支持。

3 堅持統籌兼顧，加強制度銜接。一是建議制定銅仁市城鄉社會保障體系一體化轉移銜接辦法。以建立健全社會保障體系為導向，取消城鄉社保制度差別，全面推行一體化、多層次、可銜接的社會養老保險制度。建立城鄉一體化的多層次醫療保險體系，完善城鄉一體化的新型社會救助體系，實行社會保障體系城鄉之間的“無縫”銜接。在城鄉社會保障體系未形成一體化之前，本著“就高不就低”原則，允許轉戶農民自愿選擇參加城鎮或農村的各類社會保障制度，全面解除轉戶農民后顧之憂。二是建議做好城鄉惠民政策銜接。對現有的就學就業、糧食直補、農機具補貼等惠民政策進行清理，制定具體銜接辦法，確保政策效應的最大化。三是建議做好計劃生育政策銜接。農民轉為城市居民后，建議給予5年的生育政策過渡期，過渡期間繼續執行原戶籍所在地農村居民的生育政策以及農村計劃生育獎勵扶助或特別扶助政策。如未能享受城鎮居民最低生活保障或未進入城鎮職工基本養老保險體系的，應允許長期享受原戶籍地農村居民計劃生育優惠政策。四是全面落實《貴州省流動人口服務管理條例》，推進戶籍制度改革進程。《貴州省流動人口服務管理條例》明確規定居住證持證人享有1 2項權益。建議市直相關部門結合《條例》出臺具體細化對接措施，抓好政策的貫徹落實，保障流動人口應有的合法權益。

4 做大城鎮規模，提高承載能力。一是提高城鎮聚集能力。加快完善銅仁城區和各縣城的城鎮基礎設施建設，盡快拉開城市骨架，做大城市規模，完善城市功能，提高城鎮綜合承載力，滿足轉戶進城農民基本生活需求。二是建議加大黔東工業聚集區及產業新城建設力度，加快環梵凈山“金三角”文化旅游創新區中江口、碧江、松桃、萬山核心景區建設步伐，實現玉屏、大龍、萬山、碧江、大興、松桃、江口同城化發展。三是盡快擴大城鎮教育和醫療衛生資源。按照城市功能區布局和戶籍制度改革總體規劃，合理布局學校、醫院和社區衛生服務醫療機構，完善教育醫療服務設施，保障轉戶農民享受優質的教育和醫療衛生服務。四是加大新村建設力度。下決心整合資源，重點抓住國家實施生態移民、農村危房改造、特色小城鎮建設、新農村建設等機遇，抓緊規劃編制一批新村建設項目，集中力量、捆綁資金推進新村建設，為轉戶農民集中居住創造條件。五是做大做強城鎮產業。加大項目爭取和招商引資力度，大力引進帶動力強、產業鏈長的勞動密集型企業，加快發展商貿物流、文化旅游、中介家政服務、金融儲蓄服務等第三產業，為轉戶農民提供就業機會。加大轉戶農民就業培訓力度，引導轉戶農民到工業園區、中小企業等實現穩定就業。鼓勵轉戶農民自主創業，為其提供政策咨詢、創業培訓、項目推薦、貸款擔保、跟蹤服務等創業扶持，幫助其通過創業實現就業。