區域建設用海規劃面積合理性初探

陳秋明,黃發明,官寶聰,林 杰,姚鑫悅

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

區域建設用海規劃面積合理性初探

陳秋明,黃發明,官寶聰,林 杰,姚鑫悅

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

與單個項目相比,區域建設用海規劃面積大,且規劃區內的項目存在一定的不確定性,用海面積合理性分析的難度較大。根據區域用海規劃建設規模和設計標準,結合區域建設用海規劃區的功能定位,分析區域建設用海的實際需求,從海域資源的節約、集約利用角度,進行用海面積的合理性分析,是區域建設用海規劃海域使用論證的關鍵之一。文章以福建省南安區域建設用海規劃為例,從海域資源的節約、集約利用角度,進行用海面積的合理性初步探討。

區域建設;用海規劃;面積的合理性

隨著經濟社會的快速發展,我國沿海地區工業化、城鎮化進程加快,“向海要地”成為利用海域資源、緩解土地供需矛盾、拓展發展空間的重要途徑。個別地區在建設用海項目尚不明確和沒有經過充分論證的情況下,盲目圈占海域,不僅造成海洋環境的嚴重破壞,也造成了海域資源的極大浪費[1]。為促進地方經濟發展,同時為防止個別地區盲目圈占海域,2006年4月20日國家海洋局下發了 《關于加強區域建設用海管理工作的若干意見》,提出區域建設用海政策,并規定了區域建設用海海域使用管理的工作流程。

1 區域建設用海概述

區域建設用海是指在同一圍填海形成的區域內建設多個建設項目的用海方式,用海面積一般不少于50 hm2。對區域建設用海實行總體規劃管理,其目的是要對區域內的建設項目進行整體規劃和合理布局,確保科學開發和有效利用海域資源;同時,也有利于解決單個項目用海論證可行而區域整體論證不可行的問題。

當前,沿海諸多城市作為我國改革開放的前沿和重點推進區域,經濟活躍,基礎產業雄厚,具有得天獨厚的區位條件和良好的發展前景。而隨著經濟的迅猛發展,工業化和城鎮化進程的加速,沿海地區的人口日益密集,土地資源越發稀缺,受限的陸域空間在不同程度上制約著區域經濟社會的發展。在社會經濟快速發展的大格局下,區域建設用海項目將利用海域資源,拓展城市發展空間,對區域經濟的發展具有積極作用。從工程造價和區位條件考慮,目前填海造地項目大多選擇在灘涂濕地與淺海區,這些海域物種豐富,具有較高的生態服務價值。無序無度的圍填海不僅損毀寶貴的海洋資源,帶來生態環境損失,也可能在陸域形成后出現大面積的場地閑置,并由此產生水土流失等一系列環境問題。因此,根據規劃建設規模和設計標準,結合區域建設用海規劃區的功能定位,分析區域建設用海的實際需求,從海域資源的節約、集約利用角度,進行用海面積的合理性分析,是區域建設用海規劃海域使用論證的關鍵之一。

2 區域用海面積合理性分析

根據《海域使用論證技術導則(2010年)》,在建設項目用海論證中,應依據項目用海性質、建設規模和產能、行業技術標準等,結合項目用海的平面布置,在項目用海方式和平面布置的多方案比選和優化基礎上,量化分析項目用海面積的合理性[2]。由于用海規劃是從宏觀的角度提出區域用海的需求和設想,僅明確了規劃布局、功能分區和用海布置方案,以及各功能區的范圍、面積和發展方向,與單個項目相比,用海規劃區域內的子建設項目存在一定的不確定性,難以通過具體的建設規模,或某一行業的設計標準和規范判斷用海面積是否合理。因此,規劃建設用海面積的合理性分析比一般建設項目更加復雜。

區域建設規劃用海面積大,且其建設的規模與社會發展對土地資源的需求有著密切的關系。因此,根據區位條件、當地社會經濟狀況、產業布局及發展方向,結合區域用海項目的建設及投資規模、規劃需求、土地空間資源開發現狀及海域資源開發潛力,是區域建設用海面積合理性分析的重點考慮因素。

3 面積合理性分析案例——以南安區域建設用海為例

南安市石井區域建設用海區位于石井鎮東部和南部海域,用海總面積為1 935.471 9 hm2,通過填海造地形成陸域面積約16.68 km2,規劃建設3個功能區:港口物流作業區、行政服務區和海峽生態科技城。

3.1 從區域經濟社會發展需要角度,分析用海面積的合理性

《南安市石井鎮城鎮總體規劃 (2007—2030)》和《圍頭灣港區石井作業區控制性詳細規劃》已將用海區域納入規劃中。區域建設用海面積合理性的分析,可通過調查社會經濟發展現狀、產業布局,找出社會經濟發展現存的問題和發展的制約因素,并結合城市總體規劃和相關行業規劃,預測社會經濟發展的趨勢,了解社會經濟發展的用地需求。

3.1.1 港口作業區面積合理性分析

(1)與行業規劃的符合性。規劃區位于規劃的石井作業區,所在海域具有良好的水深條件,石井作業區是南安市最南端出海口,是服務于地方經濟產業發展和開展對臺客、貨運輸的地方綜合性港口。根據 《圍頭灣港區石井作業區控制性詳細規劃》,預計2015年、2020年和2030年石井作業區貨運分別為1 790萬t、2 850萬t和4 650萬t;該作業區現狀年吞吐能力為440萬t,遠遠不能滿足其要求,深水碼頭及其配套需求十分迫切。

南安區域建設用海擬在東部建設面積約為315 hm2的港口作業區,規劃泊位14個,港口岸線總長約3.4 km,吞吐能力3 570萬t。結合《圍頭灣港區石井作業區控制性詳細規劃》,石井作業區2020年和2030年貨運吞吐量將分別為2 850萬t和4 650萬t,扣除現狀吞吐能力440萬t,碼頭作業區中期和遠期還需要擴大的吞吐能力分別為2 410萬t和4 210萬t。本規劃碼頭區吞吐能力3 570萬t,其建設規模基本能夠滿足區域對港口建設的需求,與社會經濟發展需要相配套。

(2)與相關設計規范和標準的符合性。可根據港口規劃規模,參考相關行業設計規范和標準的要求,分析港口作業區填海面積的合理性。《海港總平面設計規范》規定:碼頭的陸域縱深應根據泊位性質、貨種、貨運量、裝卸工藝以及集疏運條件等的綜合分析確定,大中型集裝箱碼頭生產區縱深不宜小于500 m,有條件時應留有發展余地; 《海港集裝箱碼頭建設標準》,集裝箱碼頭平均陸域縱深宜參考表1確定,有條件建設港內物流園區的集裝箱碼頭,陸域縱深可適當增加。

表1 集裝箱碼頭平均陸域縱深

區域建設規劃擬在東部建設面積約為315 hm2的港口作業區,港口岸線總長約3.4 km,以此估算平均縱深約為926 m,介于表1中的 “支線碼頭平均陸域縱深600～1 000 m”的參考值之間,符合港口作業區陸域面積相關規范和標準的要求。

3.1.2 海峽科技生態城面積合理性分析

根據 《南安市石井鎮城鎮總體規劃(2007—2030)》,區域規劃新增人口為10萬～12萬人,區域建設用海規劃實施后,將在海峽科技生態城新增建設用地約為12.3 km2,則人均用地約100～120 m2。

根據 《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ 137—90)的規定,規劃人均建設用地指標的分級應符合表2的要求。南安市緊鄰廈門經濟特區,人口眾多,土地資源稀缺,屬于用地緊張的地區,其用地的指標處于第Ⅲ級和第Ⅳ級之間(90.1～120.0 m2/人),區域用海規劃的用地指標(100～120 m2)符合《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ 137—90)的規定。

表2 規劃人均建設用地指標分級[3]

3.1.3 本規劃用海的行政服務與生活配套區可滿足配套功能區用地需求

根據 《城市居住區規劃設計規范》,規劃區服務及生活配套設施配建水平參照表3規定的千人總指標和分類指標控制。根據 《南安市石井鎮城鎮總體規劃(2007-2030)》用地布局,區域用海規劃區的行政、服務以市級公建配套為主,服務人口約為25萬～30萬人,套用表3居住區的用地標準,應配建54.30～189.87 hm2的公建用地面積。南安區域用海規劃擬配套165.84 hm2公建用地,在規范要求配建的規模范圍內,能滿足作為配套功能區發展需求。

表3 公共服務設施控制指標[3] m2/千人

3.2 從節約、集約利用海域資源角度分析

依據區域建設用海規劃中建設用地平衡情況(表4)和本規劃用海的宗海面積及占用岸線情況等,計算海域利用效率、岸線利用效率、水域比率以及平均投資強度等指標,來評價本規劃用海規劃是否符合節約和集約利用海域資源的原則。

表4 海域利用若干規劃指標

本區域用海規劃類型包括工業項目集中區建設用海規劃和港口建設用海規劃兩大類,規劃的岸線利用率、開發退讓距離和落地項目占地比例均能達到相應的參考值;海域利用率、水域比例和平均投資強度略小于參考值。鑒于規劃的水域比例較參考值小,建議規劃實施單位在區域建設用海建設中,應優先保障防洪、排澇、防災減災和生態保護的水域需要,維持水體交換穩定和通暢,兼顧必要的景觀和游憩功能。總體而言,從海域利用效率、岸線利用效率、水域比率及入駐產業項目平均投資強度指標等分析結果來看,本區域建設用海面積基本合理,可以滿足規劃區域內產業發展的需求,符合節約集約利用海域資源的原則。

可見,雖然南安區域建設用海規劃內有接近一半的用地尚未落實項目入駐,且具體項目的建設規模均尚未明確,但通過各分區的主導功能定位、人口密度指標、港口發展規模等,在運用了用地控制指標法的基礎上,結合節約和集約用海指標,可初步得出規劃區用海面積合理的結論。

4 結論與展望

區域建設用海規劃內涉及的建設項目類型廣泛,具體建設規模不明確,且實施過程中存在著諸多不確定性因素,增大了區域建設用海面積合理性分析的難度。類型多樣、建設項目規模模糊以及不確定因素多,使得區域建設用海的面積合理性分析只能依靠宏觀的指標。用地控制指標和節約、集約用海指標是區域建設用海規劃面積合理性分析的重要依據。

目前能夠真正明確指導用海面積合理性分析的方法還很少,為避免大面積圍填海建設工程決策的盲目性,應充分考慮國家和地區經濟社會發展的實際需求,結合區域資源稟賦和生態環境承載能力,科學確定圍填海規模,注重海域資源的優化配置和節約集約利用,進一步探討區域建設用海規劃面積合理性的研究領域。

[1] 張繼民,劉霜,馬文齋,等.淺談我國區域建設用海亟須實施戰略環評[J].海洋開發與管理,2009,26 (1):9-13.

[2] 國家海洋局.海域使用論證技術導則(2010)[Z]. 2010.

[3] 蔣大衛,范耀邦,沈福林,等.GBJ137-90城市用地分類與規劃建設用地標準[M].北京:中國計劃出版社,1991.