福建省邊遠海島存在問題及發展對策研究*

莊孔造,林河山

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

福建省邊遠海島存在問題及發展對策研究*

莊孔造,林河山

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

邊遠海島是我國海洋經濟發展、社會進步、海防安全和海洋權益維護的重要依托。但目前我國邊遠海島仍然存在生態破壞加劇、經濟發展滯后、基礎設施薄弱、居民生產生活水平低下等問題,亟須通過相關措施加強邊遠海島開發建設。文章以福建省為例,介紹福建省邊遠海島概況,分析福建省邊遠海島開發與管理中出現的問題,并提出了相關的發展對策。

福建省;邊遠海島;發展對策

2012年2月29日,《全國海島保護規劃》(以下簡稱 《規劃》)經國務院批準正式頒布實施。這是繼 《海島保護法》之后,中國在推進海島事業發展方面的又一重大舉措,對于保護海島及其周邊海域生態系統,合理開發利用海島資源,維護國家海洋權益,促進海島地區經濟社會可持續發展具有重要意義。《規劃》中指出,“邊遠海島”一般是指交通不便、經濟社會基礎薄弱的海島。國家海洋局可以根據實際情況,會同有關部門對邊遠海島名錄定期更新和發布[1]。同時,2012年3月,福建省政府常務會議研究通過了 《福建省海島保護規劃》,該規劃已于2012年11月正式印發實施[2]。“邊遠海島開發利用工程”也成為 《全國海島保護規劃》和 《福建省海島保護規劃》的重點建設工程之一,福建省邊遠海島的發展得到了前所未有的機遇。同時,福建省邊遠海島的發展也存在著一系列的問題,亟須通過相關措施來保護與修復邊遠海島生態環境、改善邊遠海島民生。

1 福建省邊遠海島概況

福建省共有海島1 546個,約占全國島嶼總數的1/4,有人居住海島99個,其中建制鄉鎮以上海島14個,有52個行政村海島和33個自然村海島,2006年戶籍人口98.67萬人,約占全國海島戶籍人口總數的30%[3]。

根據 《全國海島保護規劃》公布的邊遠海島名錄,福建省邊遠海島名錄中包含54個海島,按照地級市分類如下:① 寧德市,有邊遠海島27個,包括東臺山、西臺山、大崳山、小崳山、福嶼、長嶼 (福鼎市)、腰嶼、牛嶼、青嶼島、浮鷹島、馬刺島、西洋島、小西洋島、雷江島、峰火島、北澳島、東安島、長腰島、竹江島、六嶼島、鳥嶼、官滬島、三都島、斗帽島、雞公山、青山島、白匏島。② 福州市,有邊遠海島8個,包括粗蘆島、壺江島、東洛島 (連江縣)、川石島、長嶼 (長樂市)、吉釣島、小麥嶼、目嶼。③ 平潭綜合實驗區,有邊遠海島8個,包括鼓嶼、小練島、大練島、小庠島、東庠島、嶼頭島、草嶼、塘嶼。④ 莆田市,有邊遠海島8個,包括黃瓜嶼、南日島、小日島、東羅盤嶼、大鰲嶼、赤山、西筶杯島、東筶杯島。⑤泉州市,有邊遠海島1個,惠嶼島。⑥漳州市,有邊遠海島2個,紫泥島、浯嶼。⑦ 廈門市沒有邊遠海島。

從福建省邊遠海島的分布來分析,主要存在幾個特點:① 分布存在地區差異,北多南少。寧德市共計27個,占福建省邊遠海島數量的50%。閩南地區(廈門、泉州和漳州)共計3個海島,占5.6%。邊遠海島的數量基本與地區經濟發展水平相匹配。閩南地區經濟較為發達,邊遠海島數量較少,寧德地區則數量較多。

② 分布范圍廣。從南到北分布較廣,除寧德市和閩南地區外,其余地級市邊遠海島分布較為均勻。另外,部分海島分布在遠離大陸的海域,如寧德市的東臺山、西臺山、大崳山、小崳山等海島均遠離大陸,交通不便,社會經濟發展水平相對低下。③ 海島面積普遍較小。54個海島均為鄉級以下海島,大部分為村級海島,面積相對較小。

2 存在的主要問題

隨著我國海洋經濟的全面發展,福建省邊遠海島的社會經濟也得到一定的發展。但由于多方面的原因,邊遠海島的發展明顯滯后于其他海島海岸帶地區,部分海島仍然存在生態破壞加劇、經濟發展滯后、基礎設施薄弱等問題。

2.1 基礎調查資料欠缺

近年來,福建省在國家的統一部署下,開展了第一次海島資源綜合調查、 “908”海島調查專項、海島地名普查等調查工作。但是,部分資料已經不能全面、真實、準確地反映邊遠海島資源情況,對開展邊遠海島保護、開發、管理工作的開展存在一定的局限性。

2.2 開發利用程度低下

福建省邊遠海島開發程度低,資源利用不充分。海島及其周邊海域的開發,目前仍停留在傳統的海洋捕撈、海產品初級加工等較低層次的產業上,而海洋能源、海洋旅游等新興海洋產業發展速度很緩慢,導致海島及其海域豐富的生物、礦產、能源、旅游等資源沒有得到有效的利用。

2.3 生態環境破壞嚴重

大部分邊遠海島遠離大陸,海島生態系統具有一定的獨特性和脆弱性,一旦破壞則很難恢復。從福建省邊遠海島開發的類型分析,較常見的漁業生產、漁港建設、旅游開發等開發活動對海島的地形地貌和植被產生不同程度的破壞,導致海島水土流失,基巖裸露,海島景觀被破壞,對島礁的海洋生物資源也產生了一定的影響。部分海島的沙灘、島陸植被、紅樹林、珊瑚礁等重要生態景觀遭到嚴重破壞,個別海島已出現了生物資源銳減、海洋災害加劇等趨勢[4]。由于大規模的盜采活動,導致寧德市的臺山島周邊的厚殼貽貝及其他漁業資源遭受重大的破壞。在寧德市的西洋島,由于島上居民的生產活動,植被大量被砍伐破壞,原本的植被覆蓋區轉變為海帶晾曬場,導致西洋島部分岸段水土流失嚴重。

2.4 淡水資源嚴重缺乏

海島四周被海水所包圍,淡水補給主要靠大氣降水。福建邊遠海島地區是福建的少雨區,而且也是全省干旱發生率和強度最大的地區,春旱、夏旱、秋冬旱均有發生。海島地區年平均降水量僅1 000～1 200 mm,比同緯度海岸地區少300～400 mm,比福建內陸少800～1 000 mm。同時福建海島地區氣溫高,風力大,平均年蒸發量在600～750 mm,平均年徑流深僅375～650 mm,大部分島溪流短小,有的幾乎沒有溪流,水資源十分貧乏。多數海島人均水資源量低于600 m3,遠低于世界人均(8 187 m3)、全國人均(2 238 m3)、全省人均(4 639 m3)的水平[5],尤其是一些邊遠海島人均水資源只有200～300 m3,是福建省水資源最緊缺地區 (表1),水資源缺少嚴重制約海島地區經濟發展。另外,如寧德的西洋島、臺山島,福州的小麥島等海島,因遠離大陸,淡水基本上靠水庫、蓄水池供水,容易受污染,水質較差,供水量有限,干旱季節缺水比較嚴重。淡水資源問題是邊遠海島社會經濟發展過程中,最主要的問題之一。

表1 福建省部分邊遠海島人均水資源統計[6]

2.5 基礎設施建設滯后

基礎設施建設滯后主要表現在以下4個方面:①飲水設施落后。離岸較遠的邊遠海島基本上通過水井、蓄水池供水,水質和水量都無法得到滿足,嚴重影響了海島居民的生產生活。② 邊遠海島因為遠離大陸,無法與市電網連接,一直以來只能采取柴油機組和簡易的風力發電設備發電照明。另外,由于邊遠海島受臺風、風暴潮等海洋災害的影響,導致簡易風力發電設備損壞,不能正常運行。③邊遠海島交通設施建設嚴重滯后。普遍存在渡船班次少、渡船噸位較低等問題,海島居民出行不便且存在交通安全隱患;陸島交通不暢,明顯制約了游客進出,限制了海島旅游等海島特色經濟的發展。④海島環境設施落后。根據筆者的現場調查,邊遠海島基本沒有環境處理設施,生活污水、垃圾及工農業廢水直接排倒入海。如寧德的西洋島、六嶼島,莆田南日島等海島均沒有垃圾和污水處理設施,垃圾隨處堆放,污水四溢,嚴重影響海島居民的生活質量,同時影響海島及周邊海域的環境質量。

2.6 社會事業基礎薄弱

目前福建省大多數鄉鎮建制海島,學校設施老舊,中小學危房面積達9.8萬m2;衛生設施落后,鄉鎮醫療設施不達標,醫療設備破舊,醫療衛生人員短缺,有的甚至未配備合格衛生人員。文化基礎設施薄弱,存在 “無、舊、小”等問題,大部分海島鄉鎮基本沒有文化站;廣播電視覆蓋率低,且接收頻道少,部分海島還是盲區;信息流入渠道少,與外界信息交流受到限制;海島引進人才困難,人才流失嚴重。部分海島的居民由于就學、就醫、工作等問題,遷往大陸或者附近較大的海島,邊遠海島的人口嚴重流失,對維護國家海洋權益造成了一定的影響。

3 發展對策研究

鑒于上述邊遠海島的種種問題,亟須加大邊遠海島的開發力度,相關政策應向邊遠海島傾斜,同時,在海島開發過程中,要特別注意生態環境的保護。

3.1 開展邊遠海島相關政策的研究與制定

隨著 《海島保護法》和 《全國海島保護規劃》的正式發布,邊遠海島有關問題日益引起重視,但全面規范邊遠海島開發、保護與管理,仍需進一步完善相關配套制度。國家海洋局《2012年海島管理工作要點》指出,“與國家相關部委聯合制定和上報 《扶持邊遠海島發展若干意見》。統籌安排海島保護專項資金,扶持邊遠海島的水、電、交通、防災等基礎設施建設,加大邊遠海島垃圾、污水處置和岸灘、植被修復等海島生態環境保護力度,從根本上提高海島居民的生產生活水平,改善海島人居環境”[7]。福建省應在國家統一部署下,從本省邊遠海島的特點出發,研究和制定符合本省邊遠海島社會經濟發展的有關政策。

3.2 查清邊遠海島社會和環境現狀

在福建省海島地名普查、“908專項”調查等基礎上,查清邊遠海島的生態環境現狀和社會經濟現狀,并分析海島存在的主要生態問題和社會問題,為以后的海島政策的制定提供基礎數據。

3.3 加強邊遠海島生態保護與修復

《中華人民共和國海島保護法》第二十一條指出:“國家安排海島保護專項資金,用于海島的保護、生態修復和科學研究活動”[8]。2012年9月,財政部、國家海洋局聯合印發了 《中央海島保護專項資金管理辦法》 (以下簡稱 《辦法》)[9],《辦法》明確了專項資金使用范圍。專項資金主要用于海島的保護、生態修復和科學研究活動。海島保護主要包括海島典型生態系統和物種多樣性保護,領海基點等具有重要戰略意義的海島保護,海島防災減災能力建設,扶持邊遠海島發展等;海島生態修復主要包括修復被破壞的海島形態和生態,改善海島基礎設施條件和人居環境等;海島科學研究主要包括海島生態保護與修復技術、海島淡水資源保護與利用技術研究,海島生態實驗基地建設等。

福建沿海各市政府和海洋行政主管部門應以此為契機,建立一套海島生態修復與保護的管理機制,加強海島生態保護與生態修復。

3.4 加大基礎設施建設力度

針對福建省邊遠海島基礎設施存在的薄弱環節和突出問題,重點加強飲水工程、供電工程、交通、環境設施等基礎設施建設,一方面推進對邊遠海島的開發利用;另一方面有效改善邊遠海島居民生產、生活的條件。根據 《福建省海島整治修復規劃(2011—2015年)》,設計了海島海岸保護、島體保護與修復、島陸植被修復、沙灘整治修復、淡水資源保護、潮間帶生態修復、周邊海域整治修復、飲水工程、供電工程、交通工程、污染處理工程、特殊保護對象等12個重點工程。確定規劃期內的海島整治修復重點項目20個[10]。包括邊遠海島——臺山島、西洋島、六嶼島、東洛島 (連江)、小麥島、草嶼、塘嶼、南日島、小日島、東羅盤嶼、大鰲嶼、赤山、惠嶼。邊遠海島基礎設施建設應在相關規劃的指導下,有針對性地開展,真正做到保護海島生態環境和生活環境、改善居民生產生活水平。

3.5 完善社會事業建設

按照統籌邊遠海島經濟建設與社會發展的要求,重點應加強教育、醫療、文化等硬件設施的改造提升,改善海島社會事業設施條件。教育方面,重點加強具有一定人口規模的邊遠海島的中小學校舍擴建,危房改造和配套設施建設。醫療方面,主要建設海島行政村村級醫療衛生所(室),基本解決海島群眾 “看病難”的問題。制定完善的人才引進政策,鼓勵和引進一批醫務工作者,服務于邊遠海島地區。文化建設方面,以鄉鎮為重點,建設海島文化設施和文化活動場所,構建海島農村公共文化服務網絡。

3.6 加大邊遠海島資金投入

加大對邊遠海島的資金投入力度,創新融資模式,利用多種方式和途徑吸引資金,促進邊遠海島的開發、建設和保護。要堅持地方自給與中央補給相結合。要建立中央和地方政府對邊遠海島發展的穩定投資來源,加大地方公共財政投入,組成邊遠海島發展專項基金,每年定向扶持邊遠海島建設;加快財稅分配體制改革,增強基層特別是縣級財政提供邊遠海島基本公共服務的能力;加大財政轉移支付力度,探索改革區域財政轉移支付政策[11]。

4 小結

福建是海洋大省,海島眾多,其中一些海島位于我國管轄海域的外緣,邊遠海島是我國領土的重要組成部分,很多邊遠海島還是國防戰略基地;加強這些邊遠海島的發展與實際管控,對于捍衛我國海洋權益,保障國防安全意義重大。

在今后的管理工作中,福建省海島管理部門應配合國家有關部門的工作要求,努力加大邊遠海島整治修復和生態保護力度,建立健全邊遠海島管理體制,提高對邊遠海島開展動態監管的能力,為邊遠海島的全面發展貢獻力量。

[1] 中國新聞網.國家海洋局公布實施《全國海島保護規劃》[EB/OL].[2012-04-19].http:// www.chinanews.com/gn 04-19/3832043.shtml.

[2] 國家海洋局網站.福建省政府批準實施《福建省海島保護規劃》[EB/OL].[2012-03-26].http:// www.soa.gov.cn/soa/news/organizationnews/web info/2012/03/1332724024784470.htm.

[3] 陳國生,葉向東.加快發展福建海島經濟問題研究[J].網絡財富,2009(6):240-241.

[4] 湯坤賢,莊孔造,宋暉,等.省級海島整治修復規劃探討[C]∥中國致公黨中央委員會,國家海洋局.海洋經濟發展與海島保護論文集.北京:海洋出版社,2011:192-198.

[5] 黃民生.福建海島脆弱環境特征與可持續發展對策[J].海南師范學院學報:自然科學版,2002,15 (Z1):9-11.

[6] 福建省海島資源綜合調查編委會.福建省海島資源綜合調查研究報告[M].北京:海洋出版社, 1996.

[7] 國家海洋局網站.2012年海島管理工作要點[EB/ OL].[2012-02-20].http://www.soa.gov.cn/ soanewsspecialtopic/qghygzhysdpxwebinfo 02/1329 700222146341.htm.

[8] 全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會.中華人民共和國海島保護法[M].北京:中國法制出版社,2009.

[9] 財政部,國家海洋局.中央海島保護專項資金管理辦法[R].2012.

[10] 國家海洋局第三海洋研究所.福建省海島整治修復規劃報告(2011-2015年)[R].2011.

[11] 國家海洋局邊遠海島調研組.國家海洋局邊遠海島調研組指出:我國邊遠海島四大問題亟待關注[N].中國海洋報,2011-12-13(3).

國家海洋局海島管理司資助項目 “扶持邊遠海島發展政策研究:以福建省為例”.