外大陸架非生物資源開發的收益分享機制研究*

白 蕾,萬芳芳,張 揚

(國家海洋信息中心 天津 300171)

外大陸架非生物資源開發的收益分享機制研究*

白 蕾,萬芳芳,張 揚

(國家海洋信息中心 天津 300171)

《聯合國海洋法公約》第八十二條規定,沿海國應就其在外大陸架的開采,根據一定的時間框架和一定比例,按年度向國際海底管理局繳納 “費用或實物”,管理局應根據 “公平分享”原則將前述所得分配給各締約國。這種制度安排被稱為 “收益分享機制”。根據國際海底管理局的預測,第八十二條下的資源收益最快將于2015年出現,收益分享機制的實施之日已為時不遠。文章對收益分享機制的法律淵源、基本內容、性質、實施路線進行了研究,并相應的提出我國的資源開發制度與收益分享機制的接軌問題。

外大陸架;非生物資源;收益分享機制

外大陸架的自然資源包括非生物資源和生物資源,兩者都被認為是很有價值的,但發現具有潛力的非生物資源無疑是促進各國主張外大陸架的主要動力,從全球意義上而言,外大陸架非生物資源的價值遠遠大于生物資源的價值。外大陸架的非生物資源主要包括4類:油氣、建筑混凝料和砂、砂礦床中的礦物 (如鉆石、金和鈦鐵礦)以及化工材料 (如硫黃和磷酸鹽)[1]。2000年,國際海底管理局(以下簡稱“管理局”)發布了一份關于外大陸架非生物資源的商業潛力報告,結論顯示這一區域最具潛力的資源分別是:鐵錳結核、碳氫化合物以及天然水合物[2]。

外大陸架是沿海國可以圈定的最后海域,而外大陸架所蘊含非生物資源則成為各國爭奪的主要對象,其價值隨著科技的迅猛發展而不斷提升。對于新一輪的面向外大陸架資源的藍色圈地運動,西方國家期望繼續鞏固和擴大在海洋資源分配和開發中的利益;新興工業國家則企圖通過外大陸架爭奪提高在海洋資源分配中的地位;而大多數發展中國家由于自身實力有限,則希望通過擴展大陸架外部界限獲得更多的資源管轄權,為未來的發展保存資源。在這樣的背景下,外大陸架非生物資源開采的法律制度——收益分享機制(revenue sharing scheme)日益體現出其重要性。

1 收益分享機制的法律淵源

《聯合國海洋法公約》(以下簡稱 《公約》)建立了200海里以外大陸架法律制度,主要內容包括:一是對200海里以外大陸架的外部界限規定了明確的標準 (《公約》第七十六條第5款);二是規定沿海國在確立其200海里以外大陸架的外部界限時的程序 (《公約》第七十六條第8款);三是規定200海里以外大陸架上的非生物資源的開發收益應由國際社會分享 (《公約》第八十二條)。其中,《公約》第八十二條具體規定了外大陸架非生物資源開發收益的繳付原則、繳付形式、繳付時間、繳付比例、繳付途徑、分配原則和免除義務等,這既是在外大陸架進行非生物資源開發的法律依據,也是外大陸架非生物資源開發收益分享機制的法律淵源。

在 《公約》第八十二條的制定過程中,大部分沿海國以合法化其海底及其資源的主張為目的參與談判。其中,發展中國家認為,習慣國際法和1958年 《大陸架公約》對大陸架制度的規定是為發達國家服務的,而第三次聯合國海洋法大會應當提供機會對這樣的不公平情況加以調整;內陸國和地理不利國并不贊成擴展200海里以外大陸架,它們認為這樣做只會使沿海國受益,當其反對不足以阻止相關討論的推進時,這些國家轉而要求針對開發大陸架礦產資源權利做出公平補償;其他國家則認為,沿海國有權擁有整個大陸架,但是應當將其200海里以外大陸架的自然資源的一部分與國際社會分享。這些觀點的分歧導致美國在1974年第二次海底委員會會議期間提出建議:沿海國對200海里以外大陸架進行資源開發的同時應當遵守 “收益分享機制”。非正式司法專家組根據美國的提議進行修改并制定了非正式工作文件,這一工作文件也構成了日后 《公約》第八十二條最初的法律基礎。

經過多次談判協商,至1975年第三次海底委員會會議,一份 “非正式單一協商案文”(informal single negotiating text,ISNT)出爐,并且就收益分享機制的基本原則達成共識:沿海國有義務對外大陸架的資源開發繳納收益直至《公約》得到通過(表1第1列)。1976年第五次海底委員會會議時,各國代表就 “修改版單一協商案文”(revised single negotiating text, RSNT)達成一致,外大陸架的資源開發應繳納費用或實物的觀點獲得了廣泛的支持 (表1第2列)。同時,寬限期、繳納費用的逐年上升以及以產值或產量計算收益等建議也均獲得支持。但是,對于寬限期的時間長短、繳納費用的上限等問題仍未得到解決,尤其是后者持續存在爭議。直至1977年在第六次海底委員會會議時,第一版“非正式綜合協商案文”(informal composite negotiating text,ICNT)的提出才解決了上述問題(表1第3列),這一版的 “非正式綜合協商案文”還存在一個重大變化,即沿海國由 “繳納費用或實物至管理局”變成 “通過管理局繳納費用或實物”, “通過”一詞也意味著繳付的費用和實物并非管理局的基金,根據第八十二條分配繳付費用和實物的規定與適用于管理局基金的規定是不同的。在 《公約》制定的最后階段,該版的案文幾乎得到了完全采納,只是稍作個別文字的變動,其內容和精神在 《公約》第八十二條的規定中也得以完全體現(表1第4列)[3]。

表1 《公約》第八十二條的制定過程比較

續表

2 收益分享機制的基本內容

《公約》第八十二條規定了外大陸架非生物資源開發的收益分享機制,沿海國應就其在外大陸架的開采,根據一定的時間框架和一定比例,按年度通過管理局繳納費用或實物,管理局應根據公平分享的原則將前述所得分配給 《公約》締約國。第八十二條包括4款具體內容:

第1款 建立了沿海國開采外大陸架上非生物資源應繳付費用或實物的基本原則,選擇繳付 “費用”或 “實物”由沿海國自行決定。

第2款 規定了所繳付費用或實物的比率和時間。某一礦址進行第一個五年生產之后,應對該礦址的全部生產繳付費用和實物。從第六年到第十二年,繳付費用或實物的比率應為礦址每年產值的百分之一,每年增加百分之一。第十二年之后,其比率保持為百分之七。該條規定 “產品不包括供開發用途的資源”,然而并未說明 “產品”的具體含義。

第3款 免除了部分發展中國家開采其外大陸架礦產資源需繳付費用或實物的義務,某一發展中國家如果是其大陸架上所生產的某種礦物資源的純輸入者,對該種礦物資源免繳這種費用或實物。具體而言,該款的適用條件是:① 僅適用于發展中國家;② 針對特殊資源——所涉相關國家必須是有關資源的純輸入者;③僅適用于對200海里以外大陸架上礦物資源的開發。

第4款 確立了費用或實物 “通過”國際海底管理局繳納的方式,要求費用或實物應通過管理局繳納,并由管理局分配給 《公約》各締約國,同時規定了分配這些費用或實物的普遍標準:① 分配必須按照 “公平分享”的標準進行;② 應考慮發展中國家的 “利益和需要”;③ 應特別考慮合格的發展中國家中最不發達國家和內陸國的需要。上述規定為管理局決定如何分配這些費用和實物以及分配給誰提供了指導。

也就是說,在收益分享機制下,沿海開發國的權利是對200海里以外的大陸架上的非生物資源進行開發并獲得收益,義務是按照 《公約》規定的時間和比例繳納費用或實物;收益分享國的權利是分享外大陸架非生物資源開發的部分費用或實物,義務是讓渡外大陸架的主權權利給沿海國;而第三方管理局的權利是對費用和實物進行管理并將其公平分配給各締約國,義務是必須遵守公平分享的原則并考慮到發展中國家,特別是最不發達國家和內陸國的利益和需要。

3 收益分享機制的性質

第八十二條是 《公約》的一個獨特規定,應當結合第七十六條有關外大陸架的規定進行解讀。《公約》第八十二條和第七十六條是同步協商的,在確定外大陸架外部界限的標準之前,各國要求先就收益分享的具體方法達成一致,否則對如何確定大陸架的外部界限的探討無法進行。由于內陸國和地理不利國認為,將大陸架延伸到200海里以外實質上是減小了國際海底區域的范圍,沿海國就此同意就其外大陸架資源開采向國際社會分享部分所得,以換取各國承認其外大陸架的主權權利。而國際社會為了確保實現收益的分享,特別為繳納費用和實物設置了標準,并規定了相應的限制和條件。因此,收益分享機制是擁有廣闊大陸架的國家與希望把大陸架限制到200海里的國家相互妥協而確立的折中辦法,這一機制在實質上確立了沿海國對外大陸架的非生物資源享有主權權利,明確了外大陸架不屬于 “人類共同繼承財產”的國際海底區域的一部分。

外大陸架并不屬于 “人類共同繼承財產”,其資源開發制度的設置也有別于國際海底區域的方式,體現出沿海國的主權管轄。盡管起初對于外大陸架資源開發制度的探討前提是基于聯合國大會關于 “國際海底區域及其資源是人類的共同繼承財產”的決議,并沒有將外大陸架與國際海底區域的資源分離開來,但是,由于大陸架新定義的產生和專屬經濟區制度的形成,國際社會對于外大陸架和國際海底區域的關系擁有了新的認識——沿海國為勘探大陸架和開發其自然資源的目的,對大陸架享有主權權利,外大陸架作為大陸架的延伸的一部分,沿海國自然對其擁有固有的主權權利;而國際海底區域及其資源則是 “人類共同繼承的財產”,任何國家不能對其任何部分或資源主張或行使主權或主權權利。由此,兩者的資源開發制度在制定過程中也逐漸顯現出區別。國際海底區域作為 “人類共同繼承的財產”,區域內的一切權利屬于全人類,由國際海底管理局代表行使;而外大陸架的資源開發權利屬于沿海國,只是作為向外擴展大陸架的交換條件,沿海國需要將其部分收益與國際社會分享。

因此,作為外大陸架資源開發的法律制度,收益分享機制必然與國際海底區域的資源開發制度存在本質區別。首先,從沿海國的角度而言,何時以何種方式繳納費用或實物、選擇繳納費用還是實物均是由沿海國自己判斷和決定,并且,發展中國家如果是某種礦物資源的純輸入者,可以對該種資源免繳費用或實物,由于《公約》并未對如何判斷 “純輸入者”進行規定,沿海國可以自行進行判斷并為自己免除義務。其次,從國際海底管理局的角度而言,《公約》最終規定費用或實物應 “通過管理局繳納”,取代了之前草案中費用或實物應 “繳納至管理局”的表述,這就意味著沿海國繳付的費用或實物并非管理局的基金,根據第八十二條分配繳付費用和實物的規定與適用于管理局基金的規定是不同的管理方式。同時,管理局也沒有權利決定沿海國是否有繳納費用或實物的義務或者沿海國應當繳納費用或實物的程度。

綜上所述,收益分享機制是只適用于外大陸架獨特的資源開發法律制度,它既不同于大陸架的資源開發制度——沿海國開發資源的主權權利,無需繳付任何費用或實物;也不同于國際海底區域的資源開發制度——沿海國不享有開發資源的權利,管理局負責開采的管理和收益的分配。收益分享機制將開發資源的主權權利交予沿海國,但同時應對其資源開發繳納費用或實物;將分配費用或實物的權利交予管理局,但管理局不能干涉沿海國的資源開發活動。

4 收益分享機制的實施路線

由于自 《公約》生效以來各國尚未對外大陸架資源進行商業開采,第八十二條始終沒有得到實施。根據國際海底管理局 《實施 〈聯合國海洋法公約〉第八十二條相關問題》的報告所提供的數據,考慮到完成探礦和勘探從而進入下一階段一般約需10～20年的時間,樂觀估計第八十二條下的資源收益最快將于2015年出現,第八十二條實施之日已為時不遠[4]。為了有計劃地解決各項問題,便于第八十二條的順利實施,管理局出臺了實施路線,以供沿海國和管理局根據以下路線開展相關工作。

第一階段:沿海國商業開采外大陸架之前。在此期間,有關企業可能已獲得沿海國的許可,開始在外大陸架探礦或勘探,但尚未進入生產性的開采。這一階段,沿海國應考慮如何建立與 《公約》規定的繳付制度相一致的國內許可制度,以便將來能夠根據國內制度收集到履行《公約》所需的 “費用或實物”,沿海國還應及時通知管理局其發放開發許可證的情況;管理局應審議決定其在執行第八十二條過程中,包括在制訂有關細則方面的各種權限、接受和管理沿海國繳付的 “費用或實物”相關問題、制訂幫助各國在各國國內實施第八十二條的指導手冊、確定與沿海國的聯系渠道。

第二階段:沿海國頭5年生產的寬限期。期間,沿海國應考慮將來采用何種方式繳付、繳付數量的計算方法、繳付時間等各種問題,進一步研究繳付制度對國內現有合同、許可證制度的影響,建立有關收集繳付物的國內程序和賬務處理辦法,及時通報管理局將來商業開采的有關情況,包括時間、地點和開采資源種類及分布狀況等;管理局應與沿海國協商確定前述各種繳付問題,研究第八十二條所得的分配辦法,包括制訂 “公平分享”標準,研究可能與沿海國就繳付具體問題達成一致的第八十二條協議范本,并與馬上進入開采階段的沿海國達成此類協議。

第三階段:沿海國需根據 《公約》繳付 “費用或實物”的第6年生產及以后。沿海國應確定每年的 “全部生產”量,并據此計算需要繳付的數量,根據與管理局的協議進行繳付,并向管理局通知各種影響繳付事件的發生情況;管理局則應根據有關協議或安排接收并分配第八十二條所得,與沿海國和收益締約國之間保持良好的工作關系,繼續不時審查 “公平分享”標準。

5 我國的資源開發制度與收益分享機制的接軌

隨著人類開發利用海洋能力的不斷提高和發展,發達國家、新興工業國家在外大陸架資源的活動均呈現加強趨勢:發達國家以其資金和技術的優勢引領外大陸架資源開發的方向;新興工業國家 (如韓國、印度)也不甘落后,加大了技術開發與資金投入力度。目前,加拿大和美國等沿海國家已經或正在向有關企業發放允許其在有關外大陸架探礦和勘探的許可證。《公約》第八十二條實施在即,我國應當對外大陸架非生物資源開發的收益分享機制進行深入研究,并通過履行相應義務、完善國內立法、積極與國際制度接軌的方式,維護自身的海洋權益和戰略利益。

由于我國對海洋資源開發利用規模較小,又受到近海資源維權等因素的制約,使得我國目前尚缺乏專門的積極鼓勵性政策以及完善的保護性法律法規,這不僅影響著我國既得利益的保護,也將直接制約未來我國在外大陸架利益上的拓展。因此,在對 《公約》的相關規定進行深入研究和對美國、日本等海洋強國的經驗進行充分借鑒的基礎上,可以充分結合我國現階段的實際國情,通過建立國內許可制度,實現國內資源開發制度與 《公約》繳付制度的接軌,以便將來能夠根據我國國內制度實現外大陸架資源開發并收集到履行 《公約》所需的“費用或實物”;通過頒布保護性法律法規,對我國的外大陸架資源開發活動和既得權益進行保護,對申請、開發的程序進行規范;通過制定和實施減少稅收、放寬壟斷、出租設備、簡化發放許可證手續等鼓勵性政策,調動各企事業單位、個人、外資機構參與外大陸架資源開發的積極性,加快我國深海開發利用的步伐。

[1] 呂文正,張海文,方銀霞,等.大陸架外部界限:科學與法律的交匯[M].北京:海洋出版社,2012:94-100.

[2] 國際海底管理局.Global non-living Resources on the extended continental shelf-prospects at the Year 2000[R].牙買加:國際海底管理局,2000.

[3] 國際海底管理局.Issues associated with the implementation of article 82 of the united nations convention on the law of the sea[R].牙買加:國際海底管理局,2009.

[4] 國際海底管理局.Non-living resources of the continental shelf beyond 200 nautical miles:speculations on the Implementation of article 82 of the united nations convention on the law of the sea[R].牙買加:國際海底管理局,2010.

國家海洋局青年科學基金項目 “外大陸架非生物資源開采的收益分享機制研究”(2011709).