我國憲法中公經濟條款的立法補強與實施保障*

顏運秋 羅 婷

2012年9月教育部頒布實施的《普通高等學校本科專業目錄和專業介紹》將經濟法從核心課程中刪除，這是對經濟法獨立部門法地位的公然挑戰。2012年12月18日教育部高等教育司在《關于法學專業核心課程的說明》中指出是因編輯疏漏沒有列全法學專業核心課程。現在，已將“經濟法”這門核心課程恢復。此事引發了我們對經濟法地位和功能的進一步思考。通過對憲法中公經濟條款的分析發現，經濟法具有獨特的功能，憲法的充分實施（尤其是憲法中公經濟條款的實施）離不開經濟法的實施。“市場失靈”需要國家發揮調節經濟的職能，“政府失靈”需要憲法和法律劃定權力行使的邊界。憲法中有一些關于市場秩序維護、國有資產保護、宏觀調控等方面的抽象條款，這些條款是經濟法的憲法根源。通過對憲法中公經濟條款的梳理后發現，憲法還有諸多不完善之處。通過合理設置憲法條款，能合理配置國家權力與保護公民權利，維護憲法的穩定和權威。當然，憲法的實施不能僅僅依靠法律條文，還需要有一系列配套的保障機制促進其作用的發揮。

一、憲法中公經濟條款的識別標準

任何事物的發展都有一個從產生到不斷發展變化再到不斷完善的過程。憲法中的各類條款并不是一成不變的，它是隨著社會發展和實踐的需要而在不斷地演化。

（一）公經濟條款的提出與發展

憲法對經濟事務的規定，體現了經濟在國家社會生活中的重要性，也體現了國家對經濟發展的密切關注。從1908年我國的第一部資產階級性質的憲法——《欽定憲法大綱》開始，就有了關于稅收和預算的規定，以后的歷部憲法中經濟條款更是呈增多的趨勢。從1931年《中華民國訓政時期約法》開始，經濟制度正式入憲。憲法中的這些具體規定隨著社會的發展和時代的變遷而不斷修改完善。尤其是1982年的憲法，從開始實施以來每次憲法修改的重點都是有關經濟事務的條款。一方面，憲法的修改可以更好地促進社會經濟的發展，實現社會的實質公平正義；另一方面，憲法的頻繁修改引發了學術界和實務界對憲法是否應該規定經濟制度和經濟政策的疑問。

憲法是上層建筑，它以社會經濟為基礎，如何讓憲法更好地服務于經濟的同時，又能不斷完善其本身是一個重點，也是難點。因此，憲法學與經濟學理論相結合研究領域一直以來都是一個熱點研究領域。在西方，正式將法學和經濟學結合起來研究開始于20世紀20年代的制度經濟學，20世紀70年代美國法學家波斯納創立了法律經濟學，以美國經濟學家布坎南為代表的公共選擇派開始從憲法角度來研究經濟發展。①趙世義：《經濟憲法學——憲法學與經濟學理論交融的歷史啟迪》，載《法律科學》1997年第3期。我國也有關于“經濟憲法”與“憲法經濟制度”的研究。②經濟憲法就是按照市場經濟的原理和規律確立起來的，保障公民經濟權利與自由、制約國家經濟權力的根本法規范，以及據此形成的憲治經濟秩序。經濟憲法學就是研究憲法的經濟原理、經濟規范與憲治經濟秩序的學科。具體請參見注①。憲法經濟制度一般包括國家總任務（根本任務）、所有制結構、分配制度與財產權制度、國家經濟管理體制等幾大部分。具體請參見桂宇石、祝捷：《經濟制度變革釋義》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2005年第1期。此外，截止到2013年2月26日止，在中國知網上搜索發現，以“經濟憲法”為主題的期刊論文有351篇，以“憲法經濟制度”為主題的期刊論文有12篇。

制憲是立國合法化的必經程序，憲法是民主政治法律化的產物，憲法起初的任務主要涉及的是權力的授予與分配。因此，所有的憲法都包含對政治事務的規定。當然，各國憲法除了政治制度條款外，也不乏經濟事務條款。即便美國聯邦憲法也不是純政治性憲法，起初的7條雖然主要是關于公共權力的配置，但是對經濟事務的規定實際上隱含在對公共權力的分配以及對私人權利進行確認、限制和保障之中。社會主義性質的憲法比資本主義性質的憲法含有更多的明確規定經濟和文化事務的條款。③張千帆：《憲法學》，法律出版社2004年版，第196頁。由此可以看出，經濟事務在立國中的重要性。

隨著時代的變遷，將經濟的自由發展與國家的干預結合起來，各國普遍開始采用受管制的市場經濟的發展模式。經濟法領域的研究就開始蓬勃發展起來。經濟法在法律體系中應如何定位，經濟法與憲法實施的關系如何？為了解決這些問題，讓經濟法的發展與憲法的實施更好地契合，使憲法的實施更加符合社會整體的公平正義和社會利益，故提出“公經濟條款”這一概念。公經濟條款的研究不等同于經濟憲法學研究，經濟憲法學是用經濟學理論來研究憲法，研究的主要目的是促進經濟的發展，而公經濟條款的研究與經濟法的目的是一致的。公經濟條款能長期穩定地調整人們的經濟生活，不僅注重效率，也關注實質公平，不僅注重經濟的自由發展，也關注國家的宏觀調控。憲法中的公經濟條款有廣義和狹義之分。廣義的公經濟條款包括所有有關國家利益和社會公共利益的經濟條款，例如與財產權、貨幣權、環境權和勞動權等有關的條款，但是“有關”包括直接相關和間接相關兩種情況。狹義的公經濟條款只包括直接相關的條款，環境權和勞動權、平等權、結社權條款應當排除在外，本文所討論的公經濟條款都是指狹義的公經濟條款。

（二）憲法中公經濟條款的本質特征

事物的本質特征是一事物與其他事物相區別的關鍵點。公經濟條款作為一種新事物，弄清楚其本質特征是我們分析和研究這種事物的起點。比較各國憲法中的公經濟條款，它們具有如下本質特征。

第一，公益性。憲法中的公經濟條款都是涉及到國家和社會的公共利益的條款，針對的是全體社會大眾或者說是不特定的多數人，不涉及到具體的某個人的權利義務，因此，憲法中的公經濟條款不同于民商事私法中的經濟條款，權利的救濟手段也有別于其他法律的規定。公經濟條款提出的目的之一就是為了促進公共利益的發展，公益性是公經濟條款的生命之所在。例如《德國憲法》第15條規定，“為了社會化的目的,可以將土地與地產、天然資源與生產工具按照法律規定轉移為公有財產或其它形式之公營經濟”；《日本憲法》第29條明確規定，“財產權的內容應適合于公共福利，私有財產在正當的補償下可以收歸公用”。原則上各國憲法保護私有財產不受侵犯，但是為了社會公共利益，在特定的情況下、遵循特定的程序還是可以將其進行轉化。

第二，宏觀性。宏觀性是憲法條款的基本特性之一，憲法是根本大法，對國家的政治、經濟事物等進行綱領性的規定，憲法條款都應該是一種抽象條款，公經濟條款更加不能脫離宏觀性這一特征。經濟的發展自有其規律，利益的分配也需要遵循一定的原則，憲法只對經濟的發展提供法律和制度保障，并不能為經濟的發展和利益的分配設置過于詳盡的規則。雖然細化的規則可操作性較強，但是如果憲法對于經濟事務的發展規定得過于詳細，反而會成為經濟發展的教條，束縛經濟的發展，同時也會讓國家對經濟的調節顯得蒼白無力。例如，《美國憲法》第1條第8款只是列舉了國會擁有征稅、舉債和鑄造貨幣等權利，通過賦予國會這些權力掌握本國的經濟命脈，對經濟起到宏觀性的調節作用，并沒有其它過于詳盡的規則。

第三，與經濟發展的直接相關性。與經濟發展的直接相關性是公經濟條款與其他條款區分開來的關鍵性特征。可以說憲法中每個條款都與經濟的發展相關，只是這些相關性有大小之分。與經濟發展關系比較密切的條款可以分為兩類：一類是與經濟的發展間接相關的條款。例如《德國憲法》第6條規定了婚姻家庭的秩序條款，這類條款與社會的穩定發展相關，與經濟的發展也脫離不了關系；各國憲法都規定了公民自由、平等以及結社權的基本權利條款，這些基本權利是公民進行經濟活動的前提，有利于公民在市場上進行自由競爭；此外，環境權與經濟的可持續發展相關。另一類條款則與經濟的發展具有直接相關性,例如，有關產權、經濟制度、分配制度等等的條款，不需要通過其他制度來影響經濟發展。這里的公經濟條款僅指后一類。

二、我國憲法中公經濟條款的梳理與疏漏

公民權利與國家權力處于對抗的兩個方面。雖然國家的權力來自于公民，但是國家權力的集中與公民權利享有者的分散使得國家權力往往有剝奪公民權利之嫌。憲法的作用在于協調兩者的力量，使權利能夠制約權力，并最終使國家的權力服務于公民的權利。不僅憲法文本自身對經濟事務的規定要不斷完善，其他普通法律規范對憲法的規定也要有所回應。首先，應對憲法中的公經濟條款進行梳理，尋找漏洞，增強憲法對社會關系的調控力度。

（一）我國憲法中公經濟條款的梳理

我國憲法中的公經濟條款可以分為產權制度條款、分配制度條款、經濟體制條款和宏觀調控機制條款四大類。

第一，產權制度條款。產權是對財產進行占有、使用、收益和處分的權利。產權是一切權利的核心，經濟基礎與上層建筑的關系密不可分，政權的穩定離不開穩固的經濟基礎。不同集團不同產權的設置，不僅要有利于公民收入的最大化，也要有利于增加國家的財政收入。各國憲法都有對產權的規定，而且在公民權利中居于優先地位，受到突出的保護。我國《憲法》第6條至第13條，主要是對產權制度的規定。《憲法》第6條規定了“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制”。新中國成立后，對生產資料私有制進行了社會主義改造。生產資料所有制通過影響財富的分配，從而影響到產權的行使范圍。此外，憲法對產權進行了進一步的規定：國有經濟的主導地位（《憲法》第7條）、城鄉集體經濟組織的發展（第8條）、自然資源的權屬（第9條和第10條）、非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分（第11條）、社會主義公共財產神圣不可侵犯（第12條）、對公民的合法私有財產的保護（第13條）等。

第二，分配制度條款。我國憲法既規定了按勞分配制度的初次分配制度，也包括財政、稅收以及社會保障等再分配制度。《憲法》第6條第2款規定了我國實施“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”。我國的分配制度是建立在產權制度的基礎之上的，必須堅持公有制為主體的制度不能動搖。此外，《憲法》第14條第4款規定了“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，該制度是對初次分配不公的一種補充。“社會保障權可以補充甚至完全替代由于財產或工作原因造成的能夠享受適當的生活水準之不足。”④薛小建：《論社會保障權的憲法基礎》，載《比較法研究》2010年第5期。它可以彌補弱勢群體自身力量的不足，縮小起點的差異性，體現的是一種實質公平。《憲法》第56條規定了“公民有納稅的義務”，稅收是國家財政收入的主要來源，同時可以對公民的收入進行調節，在一定程度上縮小貧富差距。分配制度關系到公民能夠獲得的生產和生活資料，與公民的生產積極性息息相關。財產的分配關系到生產和生活資料的流動性，是市場經濟運行的動力之所在。

第三，經濟體制條款。《憲法》序言中規定了：“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟。”我國憲法直接規定了國家的經濟體制。《憲法》第15條第1款確定是由“國家”實行社會主義市場經濟，這一條款也就確定了國家在經濟發展中的主導地位。我國的市場經濟不同于西方的市場經濟，首先前面用“社會主義”一詞對市場經濟進行了限定，這決定了我國的市場經濟有很多計劃經濟的色彩，市場主體只有一定的自主權。雖然根據《憲法》第16條、第17條規定，國有企業以及集體經濟組織擁有一定的自主權，但是國家干預的色彩仍然比較濃厚。也就是說我國的市場經濟是在國家管制經濟的基礎之上對國家權力進行一定的規制；而資本主義國家的市場經濟是在放任自由的基礎之上進行一定的國家干預，對經濟的放任自由發展設定界限，兩者發展的側重點有很大的不同。

第四，宏觀調控機制條款。我國《憲法》第15條第2款規定了“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”，憲法對宏觀條款機制的規定，賦予了國家干預經濟的合法性，同時也將宏觀調控活動納入了法律規制的范疇。《憲法》第62條、第67條、第89條、第99條等對計劃和預算制度的規定，明確了國家財政收入的取得程序，而《憲法》第56條對公民納稅義務的規定，為國家獲得財政收入提供了合理的依據。第91條對審計監督的規定提供了對國家財政收入的使用情況進行監督的依據。

（二）我國憲法中公經濟條款的疏漏

第一，缺少對征稅的限制條款。各國憲法都對稅收進行了規定，足以看出稅收對國家發展的重要性。例如《美國憲法》第1條第7、8、9、10款，《德國憲法》第28條、第73條、第105條、第106條、第107條、第108條、第110條以及《日本憲法》第30條、第84條等等都是關于稅收的規定。稅收既直接關系到國家的財政收入的多寡和國家對私有財產的保護力度，又關系到國家對市場的干預程度。我國《憲法》只有第56條規定了公民具有納稅的義務，也就是授予了國家征稅的權力，但是對征稅的目、征稅的程序卻都沒有涉及。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”⑤［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館2007年版，第100頁。因此，許多國家憲法對國家征稅的權力進行了一定的限制。例如《美國憲法》第1條明確規定了稅收的征收是用于償還國債、國防以及全民福利；《日本憲法》第84條規定了課稅必須有法律或法律規定之條件作依據。可以看出我國憲法對私有財產的保護還缺乏憲法的力度，缺少了征稅的限制條款，也就是缺少對公權力的防范條款。我國憲法往往是授予了國家干預的權力，卻沒有對這一權力予以相應的限制，從而使國家公權力的行使變得毫無邊界。在公有制理念的主導下，缺乏對私有財產進行保護的理念。

第二，沒有對公民訴權作出直接規定。《美國憲法》第1條修正案規定“國會不得制定剝奪人民向政府請愿申冤的權利”；《日本憲法》第16條規定“任何人對損害的救濟，公務員的罷免，法律、命令以及規章的制訂、廢止和修訂以及其他有關事項，都有和平請愿的權利，任何人都不得因進行此種請愿而受到歧視”；《德國憲法》第17條也規定“人民有個別或聯合他人之書面向該管機關及民意代表機關提出請愿或訴愿之權利”。“無救濟，無權力。”憲法不僅要賦予公民權利，更要賦予公民對遭受損害的權利進行相應救濟的權利，保障權利能夠得到真正落實。公民表達渠道的暢通，不僅可以監督政府的執法行為，還可以減少一些群體性糾紛。我國憲法對公民的訴權沒有作出直接規定，不正當競爭、侵害消費者的違法行為層出不窮，公共權益遭受侵害時無人主張權利或法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴。如果在憲法中明確賦予公民訴權，那么公民對涉及國家利益和社會公共利益的案件進行訴訟就有了直接的憲法依據，為公民對公共利益進行監督和維護提供了法律保障。隨著社會的轉型和法治的發展，公民訴權的憲法保障引起了人們的重視。對公權力的監督方式有很多，但是司法監督不失為一種有效的和廣泛的監督。

第三，濃厚的國家干預色彩。憲法中公經濟條款的主語很大一部分是“國家”，規定了“國家”應該實施何種制度和政策以及發揮何種效能。正是因為憲法的這種推波助瀾作用，使國家的這種家長式管理在社會生活中更加根深蒂固。在這種理念之下，憲法授予國家公權力的同時，卻沒有對公權力進行限制，導致我國缺少權力的分工與制衡機制，市場經濟的自由發展和國家干預的結合機制也不完善，因此，目前我國的這種家長式的管理機制有待改進。憲法應該主要是通過賦予公民財產權等權利以及發揮市場的主導作用來促進市場經濟的發展，國家調節市場的職能只是起一種輔助作用。我國憲法過度提升了國家在經濟發展中的作用，將經濟發展的責任主要賦予國家承擔。為了減輕社會主體對國家的過度依賴性，充分調動公眾維護自己權益的積極性和能動性，發揮各方面的力量發展經濟，對權利的保護可以實現更多的“去國家化”。因此，在對權利進行規定時，需要減少以“國家”開頭的方式。

三、我國憲法中公經濟條款的立法補強

“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”⑥［希臘］亞里士多德：《政治學》，商務印書館1981年版，第199頁。憲政的實現需要憲法的指引，而憲法是依法治國的基礎。憲法只有實施才能體現其最高權威，發揮其最大效用，從而落實民主法治的精神。憲法是否能夠完成根本大法的使命關鍵在于它本身是否是一部良法。針對憲法的漏洞，完善和發展憲法，對憲法中的公經濟條款進行立法補強，以增強憲法在現實生活中的適用性，為公經濟條款在現實生活中的充分和有效實施提供憲法依據和保障。

（一）補強市場秩序維護條款

市場障礙、市場唯利性以及市場調節的滯后性和障礙性導致“市場失靈”的出現，這時候就需要國家對市場進行相應的調節，那么國家對經濟進行調節這種權力必須有憲法和法律的授權。⑦漆多俊：《經濟法基礎理論》，法律出版社2008年版，第10～29頁。三聚氰胺、蘇丹紅等等食品安全問題的出現引起了人們對食品衛生的關注，但是我國對食品安全的重視始終還沒有上升到憲法保護的高度。例如《德國憲法》第73條明確規定了聯邦與各邦可以對食品之保護、經濟權力濫用之防止等等進行共同立法。目前我國食品問題等擾亂市場秩序的事件出現主要是由于我國的市場監管體制不健全以及公民缺乏相應的訴權機制。在市場監管體制不健全的情況下，公權力濫用得不到遏制，食品安全問題發生頻繁，屢屢出現的“房姐”、“房叔”等現象嚴重擾亂了正常的市場交易秩序。食品安全問題、壟斷問題以及其他擾亂市場交易的行為往往侵犯的是群體性和擴散性利益，在我國公益訴訟機制還沒有科學建立的情況下，公民也就缺乏相應的訴權機制，市場交易的公平也就無從實現，公共利益也得不到維護。因此，為了有效地維護市場秩序的穩定，首先要對食品安全等關系到大多數人生命安全的重要領域的保護提高到憲法保護的層面。有憲法依據之后，才便于其他法律規范作出具體的規定。其次，要完善市場監管體制，遏制公權力的濫用是保護公民權利的有效途徑。最后，應賦予公民更多維護公共利益的途徑，完善公共利益的訴訟救濟機制。

（二）補強國有資產保護條款

我國實施公有制為主的經濟制度，財產是公有的，每個公民都是所有者，正因為所有者極度分散，導致誰是真正的受益者卻無法明確。對國有資產采用的是管理權和所有權相分離的制度。產權不明和監管缺失導致國有資產的流失現象非常嚴重，例如非法占有、轉移、低價出售，甚至無償轉讓國有資產以及瀆職損害國有資產等等問題屢現。與之相比，私有財產的所有者和管理者都是非常明確的，利用財產所獲得的效益也是非常直接和客觀的，所以財產所有者對私有財產的保護顯得格外盡力。雖然我國《憲法》第91條規定了審計監督制度，但是由于審計機關隸屬于國務院，而2008年10月28日通過的《企業國有資產管理法》第3條規定國務院代表國家行使國有資產所有權。在這種情況下審計機關很難保持其獨立性，難以對國有資產的管理和使用進行有效的監督。因此我們有必要提升審計機關的法律地位，實施審計機關與行政機關相分離的制度。

毫無疑問，私人管理財產可以彌補公共財產的不足，更有利于發揮財產的效能，實現物盡其用。公有經濟和私有經濟的比例不應該由憲法作出直接的規定，而要留給市場一定的決定權，防止出現損公肥私或者國富民貧的現象。因此，為了有效地保護國有資產，最重要的是明晰國有資產的產權，實現權利主體的實化。我們還可以通過國有企業的股份制改造實現國有資產所有權和經營權的分離，防止國有資產的流失。此外，應建立違憲審查和公益訴訟機制，追究責任主體的法律責任，加強對國有資產的監管。最后，還要在憲法中對國有資產的管理和保護進行憲法的綱領性規定，提高保護國有資產的力度。

（三）補強宏觀調控規制條款

宏觀調控是在市場發揮基礎性調節作用之上，國家為彌補“市場失靈”對經濟進行調節的一種基本方式，主要依靠財政、稅收和金融等方面的政策和手段來實現。“如果市場越界，政府很容易加以抵制，如果政府越界，市場就無能為力。”⑧李昌麟：《中國經濟法治的反思和前瞻》，法律出版社2001年版，第111頁。宏觀調控對市場的發展是否起到促進作用取決于國家公權力對市場干預是否恰當。憲法的功能不是僅僅賦予國家干預經濟的權力，而更在于如何防止國家權力任意擴張。為了消除“政府失靈”的因素，需要對權力進行“馴服”，對宏觀調控權進行法律控制。我國憲法賦予了國家很多權力，現在應該關注的重點是怎么抑制權力的濫用。《日本憲法》第7章對財政進行了專章的規定，對國家財政的收取和支出作出明確的規定使國家財政權的行使大大受到約束，抑制了國家權力的異化。宏觀調控權的法律控制包含了憲法和法律對宏觀調控權的授予或規定，法律明確規定宏觀調控權的大小、方向、作用點以及宏觀調控權的不正當行使和不充分行使時宏觀調控主體應該承擔的法律責任。⑨張輝：《宏觀調控權法律控制必要性之法理探析》，載《前沿》2009年第4期。我國憲法對宏觀調控的規定沒有形成系統性，對于宏觀調控權的制約和監督還欠缺法律的規定。因此，可以借鑒日本的做法進一步劃定宏觀調控權的行使邊界，促進宏觀調控程序的法治化。⑩宏觀調控法治化是通過設定一定范圍內調控主體和受體間實體權利義務和調控程序來實現的，通過民主程序確立規則，用規則的力量來約束事實上存在的宏觀經濟調控力，著眼于提供一種可預期、富有操作性而非高度概括性的制度體系。具體請參見顏運秋、李明耀：《宏觀調控通往法治之路的理論探索》，載《西部法學評論》2012年第6期。

至于宏觀調控行為是否可訴，學界更是爭論不休。有人認為宏觀調控行為是不可訴的，主要基于宏觀調控行為是決策行為和國家行為以及法院無能力對宏觀調控進行司法審查等原因。?邢會強：《宏觀調控行為的不可訴性探析》，載《法商研究》2002年第5期。與之相反，有人認為宏觀調控行為是可訴的，主要是因為可訴性是法律的本質特征，宏觀調控行為既包括決策行為又包含執行行為，它的經濟性強于政治性，不是法律上的國家政治行為，而是一種政府經濟行為。?顏運秋、李大偉：《宏觀調控行為可訴性分析》，載《中國社會科學研究生院學報》2005年第1期。筆者認同宏觀調控行為的可訴性觀點，國家行為具有高度的政治性，而宏觀調控是對經濟生活的調控，是經濟行為，因而不是國家行為。針對普通法院能力不足問題，可以設立專門性法院進行彌補。宏觀調控的違法行為既可能損害不特定多數人的利益，也可能損害特定人的利益，只有對損害的利益進行救濟，糾紛才會得到實質的解決。通過對宏觀調控行為的權限、程序、依據等方面的審查，用司法手段來規范國家宏觀調控權的行使，減少政府干預經濟的隨意性，有助于實現宏觀調控程序的法治化。而且宏觀調控關涉到全局性的利益，涉及的是不特定多數人的利益，在《民事訴訟法》已經對公益訴訟制度作出規定的情況下，筆者認為，可以采取公益經濟訴訟這一現代訴訟形式對宏觀調控行為提起訴訟。英美法系是判例法國家，只要是法律，都可以作為裁判的依據，所以也沒必要規定宏觀調控行為是否可訴；而我國是成文法國家，法院嚴格依照現有法律的明文規定裁判，因此，法律有必要明確規定宏觀調控行為具有可訴性。

四、我國憲法中公經濟條款的實施保障

法律只有通過實施才能真正作用于社會生活，否則將成為一紙空文。“各國的法律實施體制大都包括兩個基本方面：一是關于促進和鼓勵遵守法律方面的制度和做法；二是關于對違反法律行為的確認和處理方面的制度和做法。”?同注⑦，第278頁。為了確保憲法的全面有效實施，需要人們從內心遵從憲法、信仰憲法，同時也必須健全外部的憲法保障機制或制度。制度的建設和法律的制定一方面要使憲法中的公經濟條款得到普遍的遵守，另一方要對違反憲法中公經濟條款的行為進行確認和處理。具體可以采取以下幾方面的措施。

（一）切實建立經濟違憲審查機制

隨著市場體制的轉軌和法治社會的需要，我國應建立經濟違憲審查機制。經濟違憲審查是保障憲法中公經濟條款得以落實的一項基本措施。根據《憲法》第62、67條的規定，全國人大及其常委會有權“監督憲法的實施”。憲法的監督制度保障憲法正確、充分的實施，維護并鞏固著我國社會主義法治基礎。?許崇德：《論我國的憲法監督》，載《法學》2009年第10期。憲法監督包括兩種形式，一種是專門監督機關對違憲的監督，一種是其他國家機關、社會團體、政黨組織和公民個人的監督。?傅堅強、王建文：《違憲審查及其相關概念辨析》，載《江淮論壇》2004年第5期。《憲法》第62、67條規定是專門的監督機關對憲法的監督，違憲審查是專門機關對憲法進行監督的一種形式，也就是說這兩條是違憲審查的直接憲法依據。憲法并不對所有的社會事物進行規定，只對國家的根本政治制度和經濟制度等重要事務進行規定，因此，憲法所規定的公經濟條款的實施關系到經濟的發展和社會的長治久安。現代外國的違憲審查制度，與其說憲法的存在是為了給各種立法提供立法基礎，倒不如說是為了審查各種立法提供規范依據。?韓秀義：《中國憲法實施的三個面相——在政治憲法學、憲法社會學與規范憲法學之間》，載《開放時代》2012年第4期。經濟違憲審查不僅審查一切規范性法律文件中的經濟條款是否符合憲法或與憲法相抵觸，而且審查經濟政策、經濟規劃以及國家機關的特定的調節經濟的行為是否與憲法精神相符，避免法律的混亂局面，確保憲法所確認的基本原則在現實生活中能夠得到貫徹和落實。

違憲審查是對立法權的制約和監督，該機制對于保證法治的有效運轉和維護憲法的最高權威具有框架式作用。“美國聯邦最高法院認為，為了確保自然權利的執行，立法權不僅必須同司法權分離，而且還必須同審查法律是否符合美國憲法所承認的高級法原則的權利相分離。”?［美］博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2010年版，第65頁。因此，在美國是由司法機關承擔違憲審查職能，實現權力的制約和平衡。在我國，雖然全國人大及其常委會可以對由其他機關制定的法律規范是否違反憲法進行監督以及全國人大有權改變或撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，但是目前還缺少針對全國人大的有效的外部監督機制。因此，僅僅依靠全國人大及其常委會進行違憲審查還是遠遠不夠的。所以，建議借鑒法國、德國和意大利等國家的做法，設立專門性的憲法法院對法律規范是否違憲進行審查，進一步對違憲審查權和違憲審查程序進行明晰。

（二）凸顯經濟法地位，強化經濟法非訴機制的實施

經濟法非訴機制的實施是指除諸如公益經濟訴訟等司法活動外的其他法律機制的實施。在保障公民權益方面首先應盡可能地安排非訴制度，司法應該作為最后防線。憲法和經濟法的關系密不可分：一方面，經濟法的制定需要憲法的授權。經濟法授予了國家干預經濟的權力，經濟法是再分配法，它的作用不僅在于調整法律秩序，維護和促進個體的經濟自由，促進市場經濟的發展，更在于對社會利益的一種再分配，實現社會的實質公平，維持社會的長久穩定。在財產權不可侵犯以及政府最低限度干預的理念之下出現了周期性的經濟危機，這證明了自由放任的市場經濟不能持續穩定地發展，需要法律授予國家干預經濟的廣泛權力，但是經濟法授權的依據還是來源于憲法，所以說實際上國家實施干預經濟的職能最終還是需要有憲法的授權。因此，憲法對經濟事務的規定關系到國家的運行是否合法。

另一方面，經濟法的實施使憲法中的抽象條款轉化為具體的權利義務，使憲法從靜態效力向動態效力轉變。從憲法制定以來我國就有頻繁的修憲，其中多涉及到經濟條款。1982年憲法是修憲權的產物，修憲權不同于制憲權，修憲權是制度化了的制憲權，制憲權是根本的政治決斷，不受既有的法秩序的拘束和調整。?韓大元：《憲法實施與中國社會治理模式的轉型——紀念1982年憲法頒布實施30周年》，載《中國法學》2012年第4期。而修憲權或者說憲法的補強是在既有的法律背景環境之下，需遵循現有的法律秩序。社會的發展不僅僅需要法律的調整，更需要憲法的主導，憲法的實施才能促進憲政的實現。有立法權限的機關根據憲法對公經濟條款的具體規定以及其它憲法原則來制定具體的經濟法規范，使憲法的原則和精神體現在普通的法律規范中。因此，普通經濟法規范的實施情況關系到憲法中的公經濟條款能否真正貫徹落實到社會現實中，也與憲法的預期目標能否實現密切相關。

1929年至1933年間發生了有史以來最嚴重的一次資本主義經濟危機，羅斯福政府為了應對此次危機，促使議會通過了《國家工業復興法》、《農業調整法》、《緊急銀行法》、《社會保險法》等經濟法律法規，化解了這次危機，促進了經濟的復蘇。這次危機讓人們更加深切地體會到經濟法對社會經濟生活的影響。憲法并不是包羅萬象的文件，只能是抽象的規定，余下的事情應該留給立法和司法機關進行解讀，這樣才能保持憲法的穩定性。經濟法是國家調節經濟之法，對國家的社會經濟關系進行調整。經濟法是對憲法中的公經濟條款進行具體規定的產物，憲法中的條款只有具體化為法律才具有可操作性，經濟法的具體實施讓憲法的作用得到真正的發揮。憲法是母法，其他法律的制定都需遵循憲法的規定，也就是說法律的制定過程是一個對憲法進行解讀的過程，對憲法的合理化解讀可以減少對憲法的修改。

經濟法的制定使憲法中的公經濟條款這種抽象條款轉化為具體法律規定，再通過經濟法的具體實施把法定的權利義務變為現實中的具體權利義務，從而使憲法的價值和目標得以實現。但是目前我國經濟法的實施過程中還存在許多問題，如實施機構不獨立，實施機構之間分工不科學，實施程序不完善，實施人員素質不高，實施監督不力等，?邱本、梁代軍：《經濟法實施研究》，載《法學評論》2000年第3期。造成這些問題的一個根本性原因就是“經濟法所確認和保障的社會整體利益關系及其實現的特殊方式，尚未完全獲得廣大社會民眾、經濟組織，乃至國家機關的實質認同和遵守”?孟慶瑜：《中國經濟法實施問題的理論檢視與思考》，載《法學雜志》2010年第10期。。因此，為了強化經濟法的實施，首先需要廣大社會主體的自覺遵守，同時也需要國家機關積極作為以及憲法和法律規范的保障。總之，經濟法的實施需經濟法的立法、守法、執法和司法的各個動態環節相互配合和相互作用。

（三）切實建立公益經濟訴訟機制

憲法中的公經濟條款涉及國家利益和社會公共利益，這些條款大部分體現在經濟法規范中，經濟法的實施程度關系到憲法中公經濟條款的落實程度。民法中的權利主體是具體特定的對象，而國有資產的流失案件、壟斷案件、產品缺陷案件涉及的是不特定多數人的公共利益，這些利益的“利益內容”和“利益對象”都具有不確定性，權利主體是不確定的多數人。?鄭鵬程：《論經濟法制定與實施的外部性及其內在化》，載《中國法學》2003年第5期。因此社會公眾在權益遭受侵害時不能通過傳統的民事訴訟程序尋求到救濟。雖然行政機關是公共利益的代表者，對國家經濟的干預活動主要由行政機關執行，但是“政府利益偏好傾向不可避免會導致其在調整經濟法沖突時將偏離社會公共利益以及經濟主體的個體權利保護的主航道”?劉桂清：《經濟公益訴訟的兩難境地——理性的選擇與制度的阻礙》，載《學術論壇》2004年第1期。。行政機關不能充當自己的裁判者，行政調整機制也無法維護公共權益。因此，國家的干預行為需要外在的約束機制來明確政府干預行為與市場調節活動的合理邊界。這些公共利益受到侵犯時應該通過何種訴訟程序對擴散性利益進行救濟？或者說如果憲法對公民的經濟權益進行了規定時，公民是否可以以侵犯憲法權利為由提起公益經濟訴訟？訴權是權益主體認為自己的合法權益受到侵犯時，享有提起訴訟，要求司法機關提供保護和救濟的權利。法律的生命在于授予權利的同時提供合理的救濟機制。如果只是賦予公民權益，卻缺乏相應的救濟機制時，這時的法律如一紙空文，形同虛設。

新修訂的《民事訴訟法》第55條對公益訴訟進行了規定，為公益訴訟制度的建立提供了法律依據。公益經濟訴訟是公益訴訟的一種，它是指“任何組織和公民都可以根據經濟法的授權，對違反經濟法規范，侵犯國家和社會經濟利益的行為，向法院起訴，由法院按照法定程序在訴訟當事人和其它訴訟參與人的參加下，由專業法官主持的，依法追究違法者法律責任的司法活動”?顏運秋:《公益經濟訴訟：經濟法訴訟體系的構建》，法律出版社2008年版。。公益經濟訴訟機制是傳統糾紛解決機制無能為力的產物。傳統訴訟一般要求原告是“直接利害關系人”。但是違反法律規定妨害社會經濟秩序或侵害國家經濟利益的行為往往侵犯的是不特定多數人的利益，因此，在傳統訴訟理論下公共利益得不到維護。而公益經濟訴訟的原告是多元的，法律規定的任何組織和個人可以針對違反法律規定侵害公益的行為提起訴訟，打破了原告的“直接利害關系人”的標準，更有利于維護公共經濟利益。隨著市場經濟的發展，新型社會糾紛的出現，建立公益經濟訴訟機制對公民群體性的合法權益進行保護變得非常必要和緊迫。該機制的設立，為國家和社會共同參與維護公經濟條款所調整的公共利益提供了途徑。它一方面可以監督執法行為和社會組織以及公民的行為，形成威懾力，使法律得到普遍遵守；另一方面可以對違法行為進行制裁，維護國家和社會公共利益。