海南省無居民海島開發利用現狀及管理對策淺析

石?，?黃厚衡,洪海凌

(1.海南省海洋監測預報中心 海口 5 7 0 2 0 6;2.中國海監第十支隊 ?？?5 7 0 3 1 1)

海南省無居民海島開發利用現狀及管理對策淺析

石?，?,黃厚衡2,洪海凌1

(1.海南省海洋監測預報中心 ?？?5 7 0 2 0 6;2.中國海監第十支隊 海口 5 7 0 3 1 1)

摘 要:文章根據海南省海域無居民海島開發利用現狀調查結果,對其開發利用活動進行分類,結合海南海域的自然條件、社會經濟發展現狀等因素,分析無居民海島開發利用中存在的問題,并對無居民海島開發利用相關管理措施進行了探討,提出無居民海島保護與開發利用的初步建議和對策,為海島行政主管部門實施無居民海島開發利用管理提供參考。

關 鍵 詞:海南省;無居民海島;開發利用;管理對策

海南省海島眾多,有著豐富的海島資源,其所管轄的2 0 0萬k m2余海域島、礁、沙洲星羅棋布,以沿海各省 (區、市)海島分布的數量而論,海南省為沿海1 1個省、市、自治區的第7位。海南省的海島依地理分布大體可分為海南島沿岸海島和西南中沙群島 (西沙群島、中沙群島和南沙群島的簡稱)。據統計,在海南島沿岸海域分布有2 4 2個海島,西沙群島由3 2個海島組成,中沙群島由黃巖島、中沙大環礁和4 0余個礁、灘、沙構成,南沙群島由2 3 5個島、礁、灘和暗沙組成。

由于西南中沙群島遠離大陸,對其開發利用受到極大的限制,基本維持自然狀態。據統計,海南島周邊的海島,除去海南島本島、與海南島有永久性路橋相連的海甸島、新埠島、鎮級的海頭島,海南島周邊海域面積大于5 0 0m2的海島共有1 8 0個。迄今為止,部分無居民海島已有不同程度的開發,由于在 《中華人民共和國海島保護法》頒布實施之前,對無居民海島缺乏科學規劃和統一管理,大多數部門及個人缺乏保護觀念,隨意開發的現象比較普遍,不僅造成海島資源浪費,而且對海島自然環境造成了極大的破壞。

無居民海島是稀缺的寶貴資源,合理、有序地開發利用無居民海島對于促進海南國際旅游島建設意義重大。本文結合海南省無居民海島調查結果,對無居民海島開發利用現狀進行分析,對未來的開發利用管理對策進行初步探討,并提出保護與開發利用無居民海島的初步建議和對策,為管理部門在無居民海島資源的合理開發和持續利用提供參考。

1 海南省海島的基本情況

1.1 海南島沿岸海島概況

海南島周邊海域面積大于5 0 0m2的海島共有1 8 0個,沿海1 2個市、縣均有隸屬島。海南島海域的海島以海南島為依托呈環帶狀分布。最遠的七洲列島距離海南島3 0k m,多數海島不超過6k m。海島在海南島的東部和南部分布較密集,西部和北部較稀疏。從?？谑许槙r針到三亞市,共有海島1 2 9個,從樂東縣順時針至臨高縣,共有海島5 1個。

海南島周圍海域面積大于5 0 0 m2的海島共有陸域面積2 2.4 8 21k m2,相當于海南島陸域面積的0.0 7%;面積大于1k m2的海島有6個;面積大于0.5k m2的海島有1 0個;面積在0.1k m2以上的海島有3 2個[1]。

1.2 西南中沙群島概況

西南中沙群島包括西沙群島、中沙群島和南沙群島,3 0 0多個島、礁、沙、灘,散布在廣袤的南海上,東西相距約9 0 0k m,南北長達18 0 0k m,島嶼面積約1 3k m2,海域面積約2 0 0萬k m2余。位于西沙群島的永興島是西南中沙群島最大的島嶼,面積約2.1 3k m2,是新設立的海南省三沙市人民政府駐在地,也是西、南、中沙群島中唯一的有居民海島。

西沙群島分為東、西兩群,東群為宣德群島,西群為永樂群島。宣德群島共有1 4個海島,包括有居民的永興島。西群的永樂群島共有1 8個海島。

中沙群島由中沙大環礁、黃巖島、中南暗沙、憲法暗沙、神狐暗沙以及一統暗沙組成,大部分島礁淹沒在水下,黃巖島是中沙群島唯一有礁石露出水面的珊瑚礁。

南沙群島位于南海南部海域,北起雄南礁,南至曾母暗沙,是我國最南方的群島,也是島嶼、灘、礁最多,散布范圍最廣的一個群島,海域面積約8 8.6萬k m2。南沙群島分為北群、東北群、中群、南群、西南群等五大島群,共2 3 0多個島嶼、沙洲、暗礁、暗沙和暗灘,其中最大的島嶼是太平島,面積為0.4 3 2k m2;最高的是北子島,頂部海拔為1 2.5m。五大島群中,北群島礁有島嶼8座,東北群礁有島嶼2座,中群島礁島嶼1座,西南群礁和南群島礁均為暗礁。

2 海南省無居民海島的開發利用現狀

2.1 海南島沿岸無居民海島現狀

海南島沿岸少數的近岸島和具有特殊價值的海島目前有部分已進行了開發利用,根據2 0 1 1年完成的海南省無居民海島開發利用調查資料,本次主要對海南島沿岸有明顯開發利用痕跡的2 9個無居民海島進行調查,從利用現狀上來看,有6個島嶼為旅游用途,其余大部分為養殖用途,其中有1 5個島嶼處于自然保護區范圍內。

(1)海洋自然保護區無居民海島。位于生態保護區內的海島共有1 5個。東寨港國家級紅樹林保護區內有6個海島,開發利用方式除野菠蘿島上建有用于旅游的設施,供游客進行旅游觀光;其他均為養殖,且有兩個已廢棄。清瀾省級紅樹林保護區的兩個海島均為養殖開發利用;萬寧兩個保護區兩個海島上均建有簡易碼頭、燈塔、保護區管理處和漁民簡易住所等設施;三亞國家級珊瑚礁自然生態保護區內5個海島,其中有兩個海島駐軍,1個正在進行旅游開發建設,另外兩個上面有簡易建筑,基本未進行開發利用。

(2)旅游度假業用島。海南省目前用于旅游度假目的的無居民海島有7個。分別是野菠蘿島、邊溪島、東嶼島、分界洲島、洲仔島、蜈支洲島和小青洲。其中邊溪島、東嶼島、分界洲和蜈支洲島基礎設施建設較為齊全,目前已在正式營運,野菠蘿島目前是作為自然保護區對外開展紅樹林觀光旅游活動的景點之一,小青洲正在進行旅游項目開發建設。

(3)養殖類用島。此次調查的海島中,養殖類用島方式的無居民海島共有9個,分別分布在東寨港、清瀾灣、昌化江入?？诤团R高縣博厚鎮馬裊灣,其中東寨港的羅亭坡島、四腳坡和臨高馬裊灣的馬裊嶼上養殖塘已全部廢棄。進行養殖開發的海島區位類型都為港內島和河口島。

(4)其他方式用島。白鞍島、大洲島、西鼓島上建有引航燈塔;牛奇洲、紅牌島和東排上建有國家測繪局設立的大地測量控制點柱樁;西排上建有不明用途的碉堡樣建筑。

2.2 西南中沙無居民海島現狀

西沙群島現有高潮時面積大于5 0 0m2的海島3 2個。其中除永興島為有居民島外,另有多個無居民海島有人工利用痕跡,多為海南漁民在進行漁業生產活動時使用,其中東島在1 9 8 0年建立了以保護紅腳鰹鳥為主的自然保護區;趙述島上建有燈塔、瓦房和積蓄天然雨水的水池,海南漁民很早就在島上季節性留居,其他一些島上分別有我國漁民建造的小廟、水井及種植的樹木以及氣象站等。

南沙群島1 1個海島中,大多數島上有我國漁民建造的房屋、神廟、水井、種植椰樹等,部分島上還有清朝的古墳及其碑刻;永暑礁上建有海洋觀測站。由于歷史原因,太平島現屬我國臺灣管轄。

2.3 經批準擬開發利用的無居民海島現狀

2 0 1 1年經海南省人民政府批準開發的第一批無人島為6個,其中三亞市4個,分別是蜈支洲島、東鑼島、西鼓島、小青洲 (又名小洲島);萬寧兩個,分別是洲仔島、加井島。

蜈支洲島位于三亞市北部的海棠灣東側,距離岸線2.7k m,距三亞市區3 0k m,全島呈不規則蝴蝶狀,面積約1.4 8k m2,位置優越,交通便利。自1 9 9 8年至今由海南海景樂園國際有限公司使用進行旅游開發,在多年的商業運作和宣傳后,蜈支洲島已經成為海南觀光游的重要景點。

東鑼島位于三亞市崖州灣南部海上,距離岸線約3k m。東鑼島目前有未經政府批準便擅自在島上進行建設運營的開發項目,島上有一層的平頂房1幢、兩層樓房1幢,另有停工擱置的建筑物兩棟。島北面建有登島用的浮橋,現廢棄,僅剩鋼架。

西鼓島位于三亞市崖州灣南部海面上,面積約1.2k m2,距離岸線約5k m。距離東鑼島約3.6k m。島嶼的西北岸建有簡易碼頭一處,南部頂峰建有燈塔,西鼓島是我國重要的領?；c島之一。

小青洲位于三亞市三亞灣東南側海域,離岸約2 0 0m,地處三亞珊瑚礁國家級保護區范圍內。目前三亞小洲島國際游艇俱樂有限公司正在在進行小洲島項目,工程于2 0 0 9年開工,將分兩期進行開發:一期項目包括在小洲島對岸興建一座配備游艇泊位的高標準星級酒店;而小洲島則列入二期開發,將進行整治綠化,保持其生態環境,作為酒店的配套用地,主要功能是休閑娛樂,目前項目已對小洲島進行修復及護岸建設。

洲仔島位于在萬寧市南部石梅灣海域,距萬寧市神州半島直線距離約2k m。該島曾被開發為 “碧海情深海洋世界”旅游項目,之后轉讓其他公司。計劃聯合 “神州半島”項目一同開發為旅游島,但目前閑置,僅建有碼頭一處。

加井島位于萬寧市南部海域,距岸約1.6k m。加井島上遺留有一處以前漁民修建的小神龕,其余未有開發利用。

3 海南省無居民海島開發利用存在的主要問題

從海南省無居民海島開發利用現狀來看,海島的開發仍處于初級階段,大多數無居民海島還沒有開發利用。在已有開發活動的海島上,主要是海洋旅游、海水養殖、海洋捕撈等比較初級的開發利用活動。雖然開發程度不大,但多數屬于無序開發,部分開發已對海島及其周邊生態環境造成一定的影響。

3.1 法規問題

《中華人民共和國海島保護法》自2 0 1 0年3月1日起施行,但迄今為止尚未出臺配套的行政法規或部門規章,海南省也沒有相關海島管理的地方法規,國家海洋局雖陸續制訂一些規范性海島管理文件,但效力不足,上述因素不利于海島的管理、保護和執法監管,制約了海島的保護與開發。

3.2 規劃問題

海南省省級、沿海市縣級海島保護規劃至今還未完成編制報批等審批程序,擬開發利用無居民海島的單島規劃和開發利用具體方案編制滯后,導致開發活動自主性、隨意性大,開發秩序混亂。由于開發缺乏統一規劃與管理,資源保護意識普遍淡薄,隨意占用、進行旅游開發,造成破壞嚴重,國家資產性資源流失。2 0 1 1年經海南省人民政府批準開發的第一批6個無居民海島,目前只有三亞東鑼島、西鼓島編制的保護與利用規劃通過專家組評審。按照規定,每一個擬開發利用無居民海島必須編制單島規劃、開發利用具體方案及使用項目論證報告通過專家組評審后進入海島使用權審批程序。

3.3 歷史遺留問題

在 《中華人民共和國海島保護法》頒布實施前,已有一部分無居民海島由不同行業主管部門根據相關法律和資源屬性進行管理,由此引發的歷史遺留問題增加了海島管理的難度。如,部分無居民海島已開發利用或核發土地證、林權證,以及漁民養殖戶的權屬主體轉換和利益補償等,若這些遺留問題不能得到妥善解決,將對無居民海島后續開發利用和保護帶來較多不利影響。

3.4 盲目開發問題

無居民海島地理環境獨特,生態系統脆弱,自然災害頻發,對其進行科學開發與管理難度大。不合理的采石、挖砂、伐木、填海、生產、建設、旅游等開發活動會破壞海島及其周圍海域的生態環境。在為數不多的已開發利用無居民海島中,養殖用島占了相當大的比例,主要分布在港內島和河口島。養殖活動需要對海島進行大面積的開挖建養殖塘,嚴重破壞了島上的植被、改變了海島自然地形地貌。

3.5 生態破壞問題

3.6 海島災害問題

海南島地處南海西北部,熱帶氣旋和冷空氣造成的風暴潮、海浪等海洋災害會對海南島周邊的海島造成極大的破壞,而海平面上升、海岸侵蝕等海洋災害的長期積累也會對脆弱的海島資源造成嚴重影響。海南島周邊大部分河口島和港內島高程都在5m以下,部分海島最大高程只有1m。東寨港和清瀾灣位處海南島風暴潮災害最嚴重區域,一次強臺風過程引發的風暴潮可能淹沒部分海島。部分海島如小洲島,遭受海岸侵蝕造成島嶼岸線后退、島嶼面積縮小,雖然開發過程中進行了海島修復工程,但在2 0 1 1年1 0月兩個熱帶氣旋影響過后,新建的護岸堤被大浪沖毀數十米。西沙、南沙、中沙群島的島嶼,位于寬闊的南海海域,熱帶氣旋影響時,由于缺少能夠躲避風浪的港口,極易遭受強風巨浪襲擊,2 0 0 7年1 1月,受0 7 2 5號臺風 “海貝思”影響,西沙、南沙海域共有3 4艘瓊海籍漁船7 2 8名瓊海漁民受困,在南沙美濟礁附近海域從事網箱養殖的 “瓊澤漁8 2 0”漁船及網箱基地遭受大浪襲擊,造成漁船及網箱基地9名工作人員失蹤。

3.7 開發、環境風險問題

大多數無居民海島面積狹小,缺乏淡水、電力、燃料、通信,經濟的自我維持和自我調節能力差,必須依靠島外經濟體系的支持才能維持。這就決定了海島的低產、高耗、開發風險大。如果沒有前期充分的勘察,對于投資者來說,整個海島的開發、營運將缺乏基礎,如果沒有詳細的計劃和充足的資金,將難以維持經營。洲仔島的旅游開發是萬寧某項目規劃的一部分,但最后因自然災害及規劃、設計、資金等原因,只營運了5個月便關門了。蜈支洲島,因其旖旎的風光和美麗的珊瑚礁被稱為“情人島”,是海南實施旅游開發的無居民島嶼,其建成后成為海南旅游的一個亮點,但是大量潛水者勢必會對珊瑚礁生存環境造成一定的影響,越來越多的游客也將對島上的生態環境造成極大的壓力。

3.8 邊遠海島開發問題

西南中沙群島等邊遠海島由于遠離大陸,交通不便,缺乏淡水、電力、通信、碼頭等基礎設施,交通運輸船只、開發人員、建筑材料和設施均需由大陸提供,開發投入成本較大且有一定的收益風險,開發利用活動受到很大限制,大部分無居民海島基本處于原始狀態,許多資源沒有得到充分、有效的利用,而西南中沙群島的開發利用對于維護我國海洋權益意義重大。

3.9 宣傳教育問題

長期以來國家對無居民海島的保護和開發政策缺失及資金支持力度有限,海島保護開發的宣傳教育工作不到位,相關配套法規缺位,造成海島開發者的保護意識十分薄弱,更加劇了無居民海島資源和生態環境的破壞。

式(1)中,Ai為不同濃度樣品與DPPH溶液的混合液的吸光度；Aj為不同濃度樣品與無水乙醇的混合液的吸光度；A0為DPPH溶液與無水乙醇的混合液的吸光度。

3.1 0 海島基礎信息問題

部分無居民海島的基礎性信息仍然是引用2 0世紀9 0年代開展的海島資源綜合調查的資料,但歷經2 0余年的變遷,海洋經濟快速發展,無居民海島開發力度不斷加強,海島資源生態、開發利用情況等發生了巨大變化,相當多的海島情況已經發生了較大變化。由于沒有對海島的本底信息進行系統、長期的跟蹤調查與及時更新,致使有的無居民海島在名錄中登記事項與事實不符。

4 海南省無居民海島管理的對策建議

4.1 無居民海島生態環境資源保護管理的對策建議

4.1.1 海島生態保護管理的對策建議

加強海島生態管理和保護,是保持生態平衡、保障海島生態資源持續利用的必要舉措。海島開發與海島生態保護有著極為密切的關系,任何開發活動必須以生態保護和資源持續利用為原則。要注意生態效應與經濟效益的統一,使海島生態系統得到健康的發展。開發利用自然資源必須因島制宜,從實際出發,依照經審批的單島規劃和開發利用具體方案,合理安排開發項目,充分發揮各海島獨特的功能作用和綜合效益,避免盲目性。要適時實施海島生態整治修復及保護項目,保證再生資源有休養生息的機會。

4.1.2 海島環境保護管理的對策建議

海南島周邊海島附近海域水質、沉積物和生物質量總體良好,一些位于河口、海灣和近岸的海島局部存在無機氮、活性磷酸鹽和油污染,有些海島隨著開發活動的開展已導致環境質量的下降,水產養殖的興起加速有機物的污染。對海島環境質量要給予特別的重視,對重要海島環境質量實行常態化監視監測并制訂應急監視監測預案,強化對主要污染源的管理,采用法律、行政、經濟手段對海島環境質量進行有效監控和治理。

4.1.3 海島資源保護管理的對策建議

海島是一個獨立完整的環境地域,面積狹小,地域結構單一,土地資源和森林資源均有限,礦產資源短缺,這說明海島資源必須加強保護,加強管理,必須長遠規劃,有計劃、有步驟地合理開發,才能做到持續利用。

保護海島資源的措施很多,主要是:① 對海島可再生資源而言,要控制開發的強度,使開發的水平與可再生資源恢復的能力相適應。② 對海島不可再生資源而言,應在開發中精打細算,階段性開發;開發中要注意節約,杜絕浪費,使資源能充分發揮其效力。③ 要針對每個海島不同的情況,經過調查研究、科學論證,制訂切實可行、科學合理的規劃和區劃來控制開發的強度,保護海島資源。④ 對于具有典型海洋生態系統的海島、具有豐富海洋生物多樣性的海島、具有重大科學文化價值的海洋自然遺跡的海島、具有特殊保護價值的海島,應通過建立海洋自然保護區或海洋特別保護區來保護海島資源。

4.2 無居民海島行政管理的對策建議

(1)在國家層面上完善 《中華人民共和國海島保護法》配套法規、規章,在國家配套法規、規章尚未出臺之前,可結合海南省海島管理工作實際,通過地方立法或政府規章方式,制訂海南省無居民海島使用管理辦法等制度,強化海島管理的法制化建設,為海島的保護、利用、管理提供更加完善的法規保障。

(2)加快推進海南省省級海島保護規劃的報批進程,并依據報批后的規劃抓緊編制海南省人民政府批準開發的第一批無居民海島單島規劃,為無居民海島的開發利用提供科學依據,促進海島資源的科學利用。

(3)摸清 《中華人民共和國海島保護法》實施前已開發利用無居民海島情況,結合實際,推動海島保護法生效前已用島活動的確權登記發證工作。妥善處理法前海島開發所導致的歷史遺留問題,處理好無居民海島使用權證與林權證、土地證的關系。對不符合海島保護規劃的已用海島項目,要提出停工、拆除、遷址或關閉的時間要求;新建工程項目必須符合海島保護規劃,嚴格規范海島開發利用秩序,對法前開發利用海島的行為應處置得當,以免引發群體性事件。

(4)爭取早日完成海島地名普查工作,對海島普查資料進行整理,并動態更新。對所有海島建立碑銘,全面完成海島名稱標志設置工作,把所有 “無名島”變成 “有名島”。在重要的無居民海島上可豎立海島保護法宣傳碑,提高用島者依法用島的法制意識。

(5)對經批準擬開發利用的西沙、南沙、中沙群島等邊遠海島,應逐島編制單島保護與利用規劃,開發前做好海島開發利用具體方案、海島使用論證及項目環境影響評價報告書的編制和審批工作,切實做到科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用,有效保護和合理開發海島資源。針對邊遠海島開發成本大的問題,國家主要從政策上對其開發活動予以扶持,在貸款、稅收上給予優惠,在審批程序上給予簡化,鼓勵民間資本參與開發,對于碼頭、公路、通信等重大基礎公共服務設施,可由政府主導或牽頭,以獨資或公私合營方式進行建設。

(6)充分考慮海浪、風暴潮、海平面上升等海洋災害對海島開發利用的影響,加強海島海洋災害風險的評估以及應對海洋災害措施對策的研究,趨利避害,盡可能減少海洋自然災害對海島開發利用活動的影響,適時適地建設海島防災減災綜合示范區。

(7)嚴格執行國家關于無居民海島開發利用的規定,繼續加大海島執法監管力度,落實海島保護定期巡航執法檢查的制度,尤其是對特殊海島、已開發利用的無居民海島和設立海島保護項目的海島進行重點執法檢查,及時發現、處理各類違法用島行為,切實保護好海島及其周邊海域生態系統,合理開發利用海島資源,維護國家海洋權益,促進海島地區經濟社會可持續發展。

(8)重視海島管理機構和工作隊伍的建設,開展海島業務培訓,提高各級海島管理人員和技術人員的管理能力和技術水平。加強海島保護的法律宣傳力度,引導全社會樹立關心海島、熱愛海島、保護海島和合理科學開發建設海島的良好風氣。

參考文獻

[1] 海南省海洋廳,海南省海島資源綜合調查領導小組辦公室.海南省海島資源綜合調查研究專業報告集[M].北京:海洋出版社, 1 9 9 9.

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