嘉興市跨省市合作共建“異地園區”的構想①

嘉興學院 肖建 唐鐵球

異地園區在實踐和理論研究中有著諸多的稱謂，如異地產業區、體外(工業)園區、轉移工業園等。本文將異地園區定義為在工業化和城鎮化過程中，兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政區經濟體打破原有區劃限制，通過跨空間的經濟合作開發，實現兩地資源互補、協調發展的一種區域經濟合作模式。地處長三角核心區的嘉興市當前經濟發展面臨資源供給、環境容量、要素成本等制約，必須采取“騰籠換鳥”政策，才能實現產業轉型升級及經濟發展方式的轉變，而與欠發達地區合作共建異地園區是實現此目標的重要抓手。

1 嘉興市跨省市合作共建異地園區的構想

1.1 園區合作地域選擇

在合作地域的區域選擇上，要堅持三個原則:(1)地理相近。一方面有利于轉入企業能夠繼續維持原有的業務關系，不會因為企業的搬遷而丟失區域市場；另一方面，地理相近也意味著文化的相通，減少兩地企業、兩地政府溝通的障礙。再者，相近或相連的地理位置便于使轉出地與轉入地保持天然的聯系。(2)成本落差。土地成本、人力成本、物流費用以及其它收費成本的因素無疑是雙方合作的重要經濟條件，但是這種成本的落差只有達到一定的水平才會有吸引力，相關研究表明，只有在成本的落差要達到1/3 以上，通常才會產生吸引效應。(3)異地園區承接地應該有一定的產業基礎，并且在總體規劃，人力資源、產業承接能力等方面適合嘉興市轉移產業。因此，按照上述分析，嘉興市異地園區合作地域，首選應是江西、安徽及江蘇北部地區靠近大中城市、交通干線、產業集聚具有一定基礎、適合承接嘉興市轉移產業的縣(市、區)；其次是湖南、湖北、河南、河北等中部省份，符合上述要求的地區；再次，是一些西部省份。

1.2 園區建設模式選擇

根據對已有異地園區建設模式的分析，并結合當前嘉興市的實際，嘉興市異地園區建設模式應選擇政府主導、市場運作的多元化開發建設模式，具體為:

(1)合作主體最好是政府對政府的合作。異地園區建設相對于本區域開發，可能遇到更為難以逾越的政策壁壘，具有更加復雜的操作難度，比單個企業投資風險要高出很多。在此情況下，投入、管理、分配等方面需要協調的問題，單靠一家企業、一個行業協會，甚至一方政府都難以完成。而基于雙方政府的合作模式，則可以充分發揮政府機構協調和溝通優勢，更大力度地調動各方資源，確保合作共建的順利推進。在合作方政府層級上，最好是與我方對等的市(縣、區)級政府。雖然級別和層次越高的政府，調動各種資源的能力更強，但高級別政府往往在地域、資源、政策等方面具有更大優勢，對我方轉移產業、轉移企業以及收益分配的占比等提出更高要求，而層次太低的鄉鎮等，則由于其調動資源能力等問題，難以滿足嘉興市需要。

(2)管理主體最好選擇嘉興市各級工業園區管委會，由其代表市(縣、區)政府從事具體事務的運作和管理工作。選擇工業園區管委會做管理主體，有三大優勢:第一，工業園區管委會在工業園區開發建設中，積累了比較豐富的建設和服務經驗，在招商引資、基礎設施建設、項目推進等方面都有專門的工作機構，與周邊的溝通聯系也比較廣泛；第二，因為有政府信譽的擔保，加上省級經濟開發區和市特級工業園區的招牌，其對外遷企業的影響力和號召力，是單個龍頭企業難以企及的；第三，工業園區管委會，可以代表市(縣、區)政府，整合全市、區外遷企業資源，避免各企業單獨“走出去”的重復建設。

(3)建設主體視具體情況作靈活選擇。目前，異地園區建設主體的選擇可以有三種方式:第一，由市、區國有公司獨立投資，采取市場化運作渠道，到異地園區從事區內道路、供水、排水、供電、供熱等基礎設施和配套設施建設；第二，引入市、區有實力的民營公司，按照市場化的融資、投資、建設手段，從事異地園區內基礎設施、配套設施建設；第三，由嘉興市國有公司(或有實力的民營公司)與合作地方國有(或民營公司)共同出資，組建新的開發建設公司，從事異地園區內相關設施建設。比較上述三種選擇，方案三由于對方也有具體利益在內，可以充分調動合作雙方的積極性，參與解決遇到問題的主動性也較強，故為最佳方案。方案二可以更好調動民間資金力量，有效緩解政府資金緊張矛盾，也是一種較好的選項。方案一雖然操作簡便，但由于近年來國有公司融資難度大，實施起來困難較多。

1.3 園區管理體制選擇

園區管理體制有三種選擇:第一，對方管理。即由合作地對異地園區進行屬地化管理。該方案的優點，是管理方熟悉當地社會經濟環境，不足之處在于對方對我轉出企業不熟悉，容易造成對企業服務不連續性，不能有效利用轉出地的管理經驗。第二，我方管理。即由我方派遣管理團隊對異地園區進行管理，對企業進行服務。優點是能夠保證服務、政策的相對連續性，使企業生產不致受到大的影響，但缺點是我方需要時間來理解當地經濟文化環境，政府工作理念、工作方式等。第三，兩地共管型。即設立雙方長期友好合作的機制，異地園區管理委員會由雙方共同派員、合作管理。這樣既能保證我方服務管理的延續性，又能充分利用對方的資源，但缺點是雙方的管理理念、管理方式等存在差異，需要較長時期的磨合。不同的管理體制，都有各自的優缺點，然而要實現合作共贏的發展目標，前提是雙方真誠的合作，高效的溝通。因此，合作雙方政府應通過建立園區建設溝通協調委員會等工作機制，定期召開專題會議，及時溝通協調和研究解決園區建設中遇到的困難和問題，從而使園區建設工作落到實處。

1.4 園區產業合作方向選擇

針對嘉興市傳統產業特點，結合嘉興的產業、企業運營實際和政府管理需要，初步設計出異地園區產業、企業合作方向的評判標準。

(1)轉移產業評判標準。由于不同產業上下游生產的關聯性及對產業配套環境要求的不同，其向異地園區轉移的自身愿望和現實可能也不相同。一般而言，本地關聯性越強的產業，配套企業眾多，前后向聯系緊密，在集群配套中獲得的成本優勢更加明顯，單個企業其向外轉移的可能就越小，除非是產業集群的整體轉移。同樣，如果產業外向度高，原材料或產品大量依賴國外市場，則其布局本地更具競爭優勢，其向內地轉移的可能也低。反之，則該產業向外轉移的可能性就高。

(2)轉移企業評判標準。企業是否向異地園區轉移，首先是企業結合市場生存環境及經營實際的理性判斷。其次，地方政府有目標、有方向的管理行為，也將對其決策產生決定性影響。從政府管理角度看，總是希望產值大、稅收高而且占地少、能源消耗低、污染排放少的企業留在當地；產值小、稅收少而且占地多、能源消耗高、污染排放多的企業外遷。對企業的勞動用工，在不同時期則由不同的標準，就業困難時期，希望勞動用工量大的企業留在當地，而用工困難時期，則希望其外遷。

1.5 園區利益分配機制選擇

園區收益主要是土地開發收益和相關稅收的地方留成。從各地已有的建設實踐看，異地園區合作雙方的利益分配，沒有一個固定的模式。但無論哪種利益分配方案，均需充分考慮合作各方的投入情況、共建園區的產出可能，以及各方在園區合作建設中的權利和義務等?？傮w而言，異地園區一般以區中區、園中園的形式設立，在此情況下，對方在園區建設的前期拆遷、土地整理、公建大配套等方面投入較大，因此其土地開發收益一般由對方享受，但可以約定相對較低的土地出讓價格，以對嘉興市轉移企業有更強的吸引能力。在相關稅收的地方留成分配上，要充分考慮各方投入，如基礎設施及公建配套以我方投入為主，則合作收益應向我方傾斜；反之，則合作收益應傾斜對方。

2 嘉興市跨省市合作共建異地園區需要關注的幾個重要問題

建設異地園區對嘉興來說仍是新鮮事物，推進過程中必然會遇到諸多的困難問題，必須深入分析，尋求有效的解決途徑，使之成為產業優化升級、經濟轉型發展的重要抓手和載體。

2.1 產業“空心化”問題

嘉興在推進產業轉移時，將會面臨兩難選擇，一方面面對本地發展空間不足、勞動力成本偏高、環境壓力加大等問題，迫切需要推進低端產業向外轉移；另一方面又會擔心“籠子”騰出來之后，高端產業一時難以進來，從而導致產業空心化，出現稅收減少、產業競爭力下降、就業不足等問題[3]。為消除以上顧慮，可以采取以下手段:(1)實行引導產業轉移與留住優質企業相結合。對一些確需轉移的項目，鼓勵其向異地園區轉移；另一方面，對那些具有較好發展潛力而本地又無法滿足其用地需要的優質企業，政府要通過優惠政策和優質服務，引導鼓勵其把研發、經營總部留在嘉興，而將其生產基地轉移到異地園區，推動嘉興市總部經濟發展。(2)加快筑巢引鳳。進一步優化投資環境和政策環境，充分高效利用好騰出來的有限土地空間，加快引進新產業、高端產業以及人才、技術等，要注重引進項目的質量，對優質大項目，可以“特事特辦”，優先解決項目用地，讓其盡快“落地”，使新興產業逐步成為支柱產業。

2.2 產業配套能力缺失問題

在產業轉移過程中，對于遷入中西部的企業來說，會面臨種種“水土不服”所帶來的問題，最主要之一就是產業配套問題，由于欠發達地區工業經濟發展有限，產業聚集度低、產品配套能力弱，導致企業生產成本較高，影響產品競爭力，因而令不少企業望而卻步。在建設異地園區時，要結合自身所要轉移產業的特點和產業承接地的基礎條件，充分考慮產業配套和產業鏈條的銜接，解決企業后顧之憂，這方面可借鑒海寧郎溪經都產業園的經驗，通過將園區分成染整區、經編織造區、后整理配套區、輕工制造區、倉儲物流區等，解決了企業重復建設與產業鏈構建問題，為企業抱團“走出去”奠定了基礎。

2.3 勞動力素質低下問題

欠發達地區勞動力資源豐富，但受經濟條件、教育程度等所限，勞動力的文化素質和技術水平都較低，無法滿足異地園區企業的用工要求，此外，管理、營銷等方面專業人才也很缺乏，這將嚴重制約園區企業發展，因此，必須重視異地園區的人才培養問題?？梢詮囊韵聨讉€方面加以考慮解決:(1)就地培養，通過與園區所在地政府合作，利用嘉興市現有的技術培訓力量，在異地園區建立職業技術培訓機構，直接為園區企業培養所需人才。(2)依托嘉興的研發基地，積極為異地園區培養高技能人才。(3)制定政策，鼓勵嘉興市的技術、管理等方面人才去異地園區工作，或短期派駐，為園區提供服務與技術支持，解決園區人才不足問題。

[1]林平凡.產業轉移:轉出地與轉入地政府博弈分析[J].廣東社會科學,2009(1).

[2]趙祥.廣東省內產業轉移的影響因素[J].經濟地理,2010(1).