中國海警局“超日趕美”

4月22日晚，80多名日本右翼分子以所謂“漁業研究”為幌子，乘坐10艘船前往中國釣魚島滋事。23日，在釣魚島海域巡航的中國海監船編隊發現多艘日本船只在釣魚島海域活動。中國立即組織8艘中國海監船轉赴釣魚島海域，日本漁船最終迫于中國海監現場執法壓力而駛離釣魚島領海，狠狠打擊了日本右翼分子的囂張氣焰。

繼23日成功驅逐入侵我釣魚島的多艘日本漁船后，中國海監船繼續在釣魚島毗鄰水域執行巡航維權任務。日本媒體感嘆稱，在中國成立“海警局”之后，海上執法力量有可能會進一步增強，“超日趕美”已經成為中國的目標。

A 中國海洋執法力量“握成拳頭”

2013年3月14目，全國人大批準了國務院機構改革的一攬子方案，并由新一屆政府著手實施。其中，重新組建國家海洋局，并授權其以中國海警局的名義開展海洋管理與維權執法成為關注焦點。當公眾熱切呼吁的中國版海岸警衛隊行將出現在東方的水天線上之際，討論一下這支新隊伍的構成與作用，并且比較一下其與國際“同行”的相似與不同之處，是一件頗有意味之事。

面對局勢錯綜復雜、爭議此起彼伏的我國周邊海洋，強化海上維權執法力量乃是當務之急。作為“推進海上統一執法，加強海洋資源保護與合理利用，維護國家海洋權益”的主要海上力量，重新組建的國家海洋局將整合中國海監、邊防海警、漁政、海關總署海上緝私等部門，并以中國海警局名義開展海上維權執法。重組后的國家海洋局歸口于中國國土資源部，同時接受公安部業務指導。另外，準備設立國家海洋委員會，“負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項”，其“具體工作由國家海洋局承擔”。

而即將成立的國家海洋委員會是機構整合層面的重點。這個委員會是否可以克服長期以來跨部門協調機構缺位的弱點，并保持相當的獨立性，從而起到類似美國聯邦海事委員會的作用，還是會演變為海洋局的另一塊門牌，同樣是需要時間來回答的問題。而隱含在這個問題背后的，是即將登場的中國“海岸警衛隊”與中國海軍之間的協調配合工作，而這個工作做得如何，對于中國海權事業的發展無疑是至關重要的。

把此輪機構調整的方案做個橫向比較，可以看出其“美式改革”的色彩十分濃厚。眾所周知，此前中國的海上執法權限相對分散，在實際執法過程中效率相對低下。此時對各海上執法機構的整合實際上可視作對海上執法權限的集中，這與美國將海上執法權限統歸于海岸警衛隊頗為類似。而通過將邊防、漁政、海監、緝私等職能整合到一個機構之內，可改變以往各自為政的局面，“海上執法力量分散，重復檢查、重復建設問題突出，執法效能不高，維權能力不足”的狀況可望得到改善。

考慮到在廣闊的海面上，船只要從一處機動到另一處往往要花費不少時間，機構整合之后可以“一船多用”。這本身就是一個“效率倍增器”：在條塊分割的局面下，漁政船發現別國非法勘探海底資源卻管不了，等到海監船趕到現場，人家已經拿到數據揚長而去；海監船碰上濫捕亂撈漁業資源也管不了，等到漁政船到達現場，那些漁船已經滿載魚蝦蟹蚌不知去向……海上公務執法力量整合后，同一艘船艇可以處理多種事務，起到“一加一大于二”的作用。而且，新組建的中國“海岸警衛隊”將能夠以統一的標準和具有規模效應的價格訂購更多的巡邏執法艦艇、飛機、直升機、無人機、監控浮標與海上搜索雷達等裝備，并以整齊劃一的規范招募培訓執法隊伍，這對于海洋事業的“投資回報”同樣是一個好消息。

B 美國海岸警衛隊曾經號稱“第一艦隊”

在展開討論之前，首先要說的是長期以來國內對Coast Guard這個名稱的翻譯是很不準確的。完全就著字面一一對應翻出來的“海岸警衛隊”只是單純地就字論字，完全沒有反映出真實的含義，顧名思義起來仿佛是支連船也不一定有的“岸防隊”。雖然有不少國家的“海岸警衛隊”大概也就是那么個樣子，但最為大家關注的那幾支Coast Guard可絕不是什么“岸防隊”！

以全世界最強大的美國海岸警衛隊來說，其航跡和影響均遠遠超出了美國本土的海岸與領海，值勤范圍甚至延伸到了地球另一端的波斯灣！無論在總體規模上還是主要裝備上，US CoastGuard（USCG）都具備相當的實力：現役成員4萬余人，文職人員7千余人，巡邏艦200余艘，各類船艇1800多艘，飛機200余架，年財政撥款超過100億美元。作為二手貨轉讓給菲律賓海軍并在黃巖島爭端升級之際露臉的“漢密爾頓”號，此前就曾作為USCG的巡邏艦值勤近半個世紀，其滿載排水量3250噸，配備柴燃交替CODOG動力，航速28節，配有1門76毫米艦炮和1座“密集陣”近防系統，再加上配有伸縮式機庫的直升機平臺，應該說整體性能達到甚至超過了許多第三世界國家海軍作為主戰艦艇使用的驅護艦。

按照美國法律規定，USCG位居美國五支正規武裝力量之列，同時又被賦予了在領海、專屬經濟區（EEZ）與公海執法的權限，還承擔著包括港口海岸警備、船員考核頒證、船舶注冊登記、打擊走私販毒、堵截非法移民、航標燈塔等導航服務、漁政、破冰、海洋環境保護、海上安全與海難救援等等海洋事務的管理職責。如果說美國海軍陸戰隊是美國的“國務院之軍”，那么把US CoastGuard形容為美國的“海上御林軍”可謂恰如其分。

USCG的前身是成立于1790年的美國海上緝私特遣隊，創始人是首任美國財政部長漢密爾頓（這也是USCG主力巡邏艦“漢密爾頓”級名字的由來）。由于當時美國海軍尚未創建，USCG贏得了“第一艦隊”的昵稱。在此后的一百多年間，隨著美國救生局、燈塔局、海上搜索與導航局等陸續并入，USCG成為美國海上服務、海上執法與海洋權益的權威部門。

1915年正式更名為US CoastGuard后，美國“海岸警衛隊”仍隸屬美國財政部。二次大戰期間，USCG奉羅斯福總統之命接受美國海軍部的指揮，戰后仍回歸財政部。1967年，USCG轉入新成立的美國交通部。2001年“9·11”事件后，美國國會通過本土安全法，USCG按照該法律于2002年并入國土安全部。

此外，美國在首都華盛頓設有獨立的聯邦海事委員會，負責監管所有在美國境內與來往美國的國內國際船務活動與水上商業活動。該委員會由5名委員組成，由總統提名并經參議院同意后上任。

在成立三十多年后的1997年，這個平素不太顯山露水的聯邦海事委員會突如其來地出了一次大彩：由于美日之間關于“美國船務公司在日本港口遭受歧視待遇”的爭議遲遲無法解決，而且日本輪船公司拒絕向美國繳納罰款，聯邦海事委員會于1997年10月16日下令禁止日本商船進入美國港口，并指示美國海岸警衛隊與美國海關攔截進港日船，已經在港的日船則一律扣留。美國人的強硬態度令日方大吃一驚。在最后時刻的談判桌上，日本不得不接受了美國克林頓政府提出的全部條件，這次船務糾紛事件方才宣告平息。

中國政府此次機構重組中，還設立了一個高層次議事協調機構——“國家海洋委員會”，并規定國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。這個委員會如何運行，它的作用是否與美國的聯邦海事委員會類似？這將是一個值得持續觀察的問題。

總的來說，雖然此輪機構調整具有濃重的“美式改革”色彩，但重組完成后的中國“海岸警衛隊”與大洋彼岸的USCG仍有一些重要的不同之處。

USCG不僅囊括了美國所有的海洋權益執法，還掌握著航運海事的處置權，而重組的中國海洋局并沒有包括交通部名下的海事局。海事局與海洋局并存，就意味著在隸屬海洋局管轄的海洋資源管理、漁政、海上邊防巡邏、海上緝私等事務與歸屬海事局管轄的船舶登記管理、船員考核管理、海上通訊導航、海難救助及事故責任調查、航標燈塔管理、港口管理監察與船舶進出港引水等事務之間存在協調與配合的必要。

在以上林林種種的事務中間大體可以看到一條線，那就是海事局主管的基本與海運相關，而海洋局負責的則基本與海洋主僅與海洋資源開發掛鉤。在此應該提到的是，按照國際海洋法，各國領海只有12海里的寬度，而專屬經濟區（EEZ）的寬度卻是200海里。因此，懸掛別國國旗的貨輪郵輪往往是到了港口錨地還在領海之外，相關海事部門只能按照國際法與國際慣例處理，而漁業捕撈的管轄權卻涵蓋了200海里內的廣闊外海，大陸架海底資源的獨占權在某些情況下甚至可以超出領海基線外200海里的界限（例如中國政府已向聯合國大陸架委員會登記的東海大陸架劃界）。

有鑒于此，海事局與海洋局的分工協作是有章可循的，關鍵是這兩個機構是否可以做到充分溝通同心協力，而不是相互踢皮球推卸責任。考慮到各類海上事務的旁雜多樣，這輪機構調整將是開創成功的先例還是仍有深化改革的必要，至少也要幾年的時間才能見分曉。

C 中國的對手：日本海保廳

按照使用大量漢字的日語寫法，日本“海上警衛隊”的官方名稱是海上保安廳。有意思的是，日本海保廳成立之初，其英文名字是與日文相符的Mar-ltime SafetyAgency，而到了2000年，在日語名字并未改動的狀況下，英文名字卻改為了跟美國接軌的Japan Coast Guard。對比一文一武兩個對外稱呼，不難看出近年來日本謀求正常國家地位的“二戰翻案運動”到了怎樣的程度。海保廳建于日本尚在美國軍事占領下的1948年。此時舊金山和約尚未出籠，麥克阿瑟仍然是日本的“太上皇”，海保廳的出現如無美軍的同意是無法想象的。顯然，在自衛隊于1954年誕生之前，有限度地對日本進行重新武裝就已經以海上保安廳的形式試驗過了。

目前日本海保廳的規模為約1萬2千人，配備各類船艇450余艘（其中大型巡邏艦船121艘），固定翼飛機27架，直升機46架。在釣魚島附近海域經常與中方摩擦的是海保廳常駐沖繩縣的第11分隊，其距釣魚島最近的基地位于八重山列島的石垣島。隨著釣魚島對峙的曠日持久，海保廳已不得不從其他分區調用兵力和艦艇。

相比在墨西哥灣監督海洋環保抓捕非法移民和毒品走私，在伊拉克培訓當地水上武裝，一度甚至考慮到馬六甲海峽巡邏的USCG，日本海保廳的“手”伸得沒那么長，基本是在日本周邊水域打轉。但由于中日領土與海洋權益爭議的存在，海保廳在國內新聞報道中的上鏡率極高，在可預見的未來，海保廳的巡邏艦船和飛機仍將是中國海上執法船最主要的海上對手。而且值得注意的是，海保廳內存在一支特殊警備隊，其公開任務是反恐和應對商船被劫持，但這支裝備了突擊步槍、機槍、霰彈槍的特戰隊在周邊事態的要求下參與奪島是完全可以想象的。可以不夸張地說，倘若將來的某一天中日發生激烈摩擦，開第一槍的很可能就是日本海保廳的這支特殊警備隊。

在組織關系上，海保廳隸屬日本國土交通省，因而日本海上警衛隊指揮官的直接長官是日本國土交通相。按照1947年“麥克阿瑟憲法”，日本建立的是議會內閣制，國土交通相作為主要閣僚往往是資深議員兼執政黨重量級人物，而戰后日本政壇派閥林立，近年來黨爭又不斷加劇，閣僚為了競選搏出位而強出頭的事件層出不窮，在這里埋下了由于政治原因誘發沖突的重要根源。2010年9月釣魚島撞船事件發生后，時任日本國土交通相前原誠司就向海保廳下令扣押中方漁船并逮捕船長詹其雄，致使事件迅速升級而發展為中目兩國的國家級對抗。而去年石原慎太郎和野田佳彥又上演“購島”鬧劇，直接導致了中方的強烈反應，直至中國海監船同日本海保艦艇在釣魚島海域長期對峙的局面形成。可以預計在中國整合海洋巡邏執法之后，圍繞釣魚島的“第三類接觸”將會常態化，而且海上對抗在短期內升級的可能性是真實存在的。

在“海岸警衛隊”的指揮管理上，USCG和日本海保廳都是毫不遮掩的準軍事力量，指渾官都是軍職將官！而中國以海監為主導的海洋執法維僅力量具有更多的文職公務色彩。整合后“接受公安部業務指導”的海上執法隊伍到底是文是武，接下來的幾個月當中，國家海洋局的船艇、飛機與人員著裝將會選用怎樣的涂裝與標志將是主要的線索。（現代艦船）