聯合國秘書長：最迷人又最喪氣的差事

潘基文迎來又一次例行尷尬。

從他當選聯合國秘書長那天起，“無能”、“只會照顧大國情緒”的指責就沒斷過。這次是美國出的難題。9月4日，美國參議院外交關系委員會通過決議草案，支持總統奧巴馬對敘利亞動武。

潘基文的反應是發表聲明：“若不是自衛或安理會授權，美國對敘動武是非法的。”除此之外，他似乎無能為力。幾年前《華盛頓郵報》就批評他，“潘基文經常對獨裁者的殘忍行為保持緘默。”

其實，秘書長的角色只是介于龍套與主角之間。這個職位的存在，顛覆了中國官場“秘書不帶長，啥事都別想”的說法，在聯合國的規則中，他甚至決定不了誰當自己的副手，永遠徘徊在權力核心之外。

自己的副手，自己說了不算

人、事、錢，三項基本的官場資源，在人們印象中“能把地球管起來”的聯合國秘書長，到底能掌握多少？

先說說人也就是秘書長對聯合國官僚體系的影響力。

如果按照《聯合國憲章》（以下簡稱《憲章》）的定義，現任秘書長潘基文，地位相當于聯合國秘書處這家擁有43000名員工的跨國公司CEO。是的，秘書處就是一個有43000人的龐大組織，因為，這個“秘書處”其實就是聯合國全球范圍內所有行政機構的統稱。

同時，秘書長還是聯合國六大部門聯合國大會、安全理事會、經濟及社會理事會、托管理事會、國際法庭和秘書處的“最高行政首長”。

他是這樣產生的：先由聯合國安理會閉門會議推薦出秘書長候選人，并進行摸底投票，一是看哪位候選人得票最多，是否過半數；二則看是否有紅票出現。

所謂紅票，指常任理事國的反對票。由于常任理事國擁有一票否決權，所以拿到紅票的候選人鐵定無法上任。最著名的例子要數第六任秘書長加利，他在謀求連任時，拿到了15個理事國中的14票，但還是失敗了，因為美國給了一張紅票。

另據《環球》雜志報道，第四任秘書長瓦爾德海姆在謀求第三任期時，中國曾在兩天之內連續投下16張紅票。作為反擊，美國也對中國支持的候選人16次否決。安理會不得不另覓候選人。

按照程序，安理會將推薦出的“唯一候選人”交由聯合國大會投票通過。迄今尚無聯大否決候選人的先例。

《憲章》第101條規定，“辦事人員由秘書長依大會所定章程委派之”。但現實中，他甚至連自己的副手，都不能決定。

十幾位分管不同事務的副秘書長，表面上是秘書長“任命”的左右手，其實這項“任命”只是走個形式，重要的副秘職位實際上長期為大國所把持。

這些副秘書長的分工，也有約定俗成的常例：美國、法國籍的副秘書長，往往扎根在安保、維和事務部這樣的重要位置；中國的副秘書長一般主管經濟和社會、大會事務，雖工作繁重，但權力較小。比如現任副秘書長吳紅波、其前任沙祖康，都是主管經濟和社會事務。

這就透露出聯合國“官場”的一個重要秘密：要論實權，秘書長有時候可能還比不過副秘書長。

那么，秘書長能決定多少人的仕途？

答案是，很少。

按照規定，聯合國職員分為三個等級：高級官員D級、業務類官員P級和一般事務類人員G級。這些人都對秘書長負責。

D級官員往往由秘書長任命，但少不了大國插手。而像G級這樣的低級別事務人員，主要是秘書、服務和安全人員，多面向各國公眾招聘，通過語言和簡單業務考試即可也就是說，中層官員就能決定了，秘書長“不必操心”。

最大的權力是“提請注意”

接下來我們說說，秘書長在哪些具體事務上說了算？

這要先翻翻聯合國的“使用說明書”《憲章》第一條規定，聯合國的首要任務是維護國際和平與安全。

這一條涵蓋了你看到的大部分關于聯合國的新聞。秘書長是怎么“領導”聯合國在和平與發展的道路上前進的？看《憲章》第99條：“秘書長可將其認為可能威脅國際和平與安全的任何事件，提請安理會注意。”

請注意：秘書長只能“提請安理會注意”，絕無對安理會“下命令”的可能。也就是說，秘書長擁有的只是廣泛的“建議權”。

十幾位分管不同事務的副秘書長，表面上是秘書長“任命”的左右手，其實這個“任命”只是走個形式，重要的副秘職位實長期為大國所把持。

安理會可以提名唯一的秘書長候選人讓193個成員國去投票，還有權斷定侵略行為是否發生，也是唯一一個有權力宣布使用武力的機構。

更關鍵的是，安理會的五個常任理事國（美、中、俄、英、法）擁有一票否決權，只要他們投反對票，決議就不能執行。

也就是說，安理會才是聯合國權力的核心。而這五個常任理事國，更是核心之核心。秘書長的作用，僅止于在權力核心之外，斡旋協調。

秘書長必須伺候好大國，尤其是美國每任秘書長心里都明白，這不僅關系到聯合國的生存，更事關自己的政治生命。

原因很簡單，美國政治軍事力量最強，繳納聯合國最多會費，聯合國的總部也設在紐約。中國外交官陳健曾出任聯合國副秘書長，他在一次訪談中回憶，自己上班的第一天，時任秘書長安南便對他說，聯合國必須和美國一起工作。

那么，在安全事務之外，秘書長就“手握大權”了么？

No。

繼續讀《憲章》第98條：

“秘書長在大會、安全理事會、經濟及社會理事會、及托管理事會的一切會議上，行使秘書長的職權，并應執行各機構賦予之其他職務。秘書長應向大會提送關于本組織工作的年度報告。”

每年9月到12月的聯合國大會上，193個成員國代表團提交議案，辯論，表決……秘書長要在會上提交關于聯合國的年度工作報告簡單理解，有點像我們兩會時的總理，面對全國人大做政府工作報告。

除此，他更多的是帶領下屬做秘書的活兒。如草擬議程、翻譯會議文件、提供會務人員、維持會場秩序、發布新聞稿等。每一樣都費時費力。

可見，聯合國這架龐大的機器，雖然由秘書長指揮運轉，但就連潘基文自己也說：“我不是什么長，我是秘書。畢竟只有安理會團結一致，秘書長才有力量。”

“乞討”

還剩一個關鍵問題，秘書長能否管錢，怎么管？

聯合國財政預算由秘書長擬定，交由聯合國大會討論和審批。這意味著，秘書長所擁有的規劃財務權力十分有限制定好預算之后，要提交聯合國大會終審，各國都能協商，進行“討價還價”。

而且《憲章》規定，聯合國的經費“應由各會員國依照大會分配限額擔負之”在聯合國的權力架構里，這句話的潛臺詞是，給多少錢，秘書長得看“大戶”的多少臉色。

美國承擔著聯合國超過五分之一的會費，拖欠會費、抵制預算是它控制聯合國的常見招數。許多秘書長都有向美國討會費的經驗。

2006年，美國宣布，聯合國若不進行機構改革，它將反對時任秘書長安南制定的39億美元的兩年預算草案。

作為第二大會費繳納國，日本也以減少會費為名，表達難成常任理事國的不滿。如果預算無法通過，聯合國第二年將發不出工資，因為預算的70%被用來支付薪水。

2009年，潘基文公開批評美國拖欠 8億多美元的會費，引發白宮激烈反彈。潘基文不得不專門為此道歉。

今年7月，聯合國的新浪微博賬號公布，截至6月19日，仍有71個國家未繳納本年度預算攤款。官微催促說：“尚未繳費的親要趕緊咯！”

然而，對拖欠會費的懲罰很脆弱。

依據《憲章》19條，“拖欠數目如等于或超過前兩年所應繳納之數目時，即喪失其在大會投票權。確由該會員國無法控制之情形者，得準許該會員國投票。”

這項懲罰形同虛設。美國過去的做法是拖欠會費不超過三年，保證投票權。而對于繳不起會費的小國來說，又適用后半條“無法控制之情形”，還是得以經大會特許投票。去年就有五個國家沒繳錢，也有投票權。

實在化不到緣，秘書長只能縮衣節食，減少開支如何精簡秘書處、減少浪費和腐敗，是秘書長都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行“清涼聯合國”計劃，將秘書處大樓的空調溫度從22.2攝氏度調到25攝氏度。

艱難的存在感

每年9月到12月的聯合國大會上，193個成員國代表團提交議案，辯論，表決……秘書長要在會上提交關于聯合國

所以，秘書長似乎并不具有“把地球管起來”的權力，然而許多秘書長還是極具“操心全人類福祉”的理想主義色彩。第四任秘書長瓦爾德海姆曾感嘆，秘書長是“世界上最迷人又最使人喪氣的差事，包含著人類期望的高峰和人類脆弱的深淵”。

也門爆發大規模暴亂時，潘基文給也門總統薩利赫打了三次電話，指責其“武力鎮壓”。薩利赫不耐煩地問：“你怎么老打電話給我？”

想要有所作為，就得通過個人努力拓寬權力邊界許多權力，也是歷任秘書長自找的。

比如《憲章》第六、七章，關于世界和平與安全的條款中，沒有一條直接提及秘書長及其作用，但事實上，這些條款的運轉，哪一條都離不開秘書長的工作。

聯合國成立初期，秘書長連在安理會“發表意見”的權力都沒有。

首任秘書長賴伊在1946年伊朗控訴蘇聯不撤軍一案中，不顧美國責難，表態稱蘇、伊已在會外談判解決問題，那么此案應當從安理會議程中撤訴。

這開創了秘書長就審議問題發表意見的先河。此后，大會、安理會等機構都修改議事規則，賦予秘書長或其代表在審議問題時，發表口頭或書面聲明的權力。

更多時候，秘書長需要憑借個人魅力和靈活的外交手腕，周旋于各國之間。1998年，安南親赴巴格達與薩達姆會談，并請薩達姆一起享用哈瓦那雪茄。

薩達姆猶豫了片刻，最終決定接過去，“我從來不與聯合國的人一起抽煙，你是一個例外。”安南的斡旋使得伊拉克核武器危機暫時化解。2001年，他與聯合國共同榮獲“諾貝爾和平獎”。

與前任相比，潘基文不怎么受待見。也門爆發大規模暴亂時，潘基文給也門總統薩利赫打了三次電話，指責其“武力鎮壓”。薩利赫不耐煩地問：“你怎么老打電話給我？”而敘利亞總統干脆一次又一次地拒接電話。