行政手段監管拍賣活動還有多大的必要

近日，國家工商行政管理總局最新頒布了《拍賣監督管理辦法》（以下簡稱《監管辦法》），該辦法自2013年3月1日起施行，而原來于2001年1月15日國家工商行政管理局公布的《拍賣監督管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）同時廢止。

《監管辦法》肯定了十多年來，各級工商管理部門依據原《暫行辦法》對于拍賣行為的監管，起到了規范拍賣市場秩序、打擊拍賣違法行為，遏制各種拍賣違法行為，促進拍賣市場規范健康發展的作用。

01 新的《拍賣監督管理辦法》中的重要修改

比較一下《監管辦法》和原來的《暫行辦法》，《監管辦法》主要有這樣幾點重要修改。

首先，新的《監管辦法》強調：按照有關規定，拍賣備案不是行政許可，拍賣活動是否在工商機關備案不影響其效力。這對于糾正以往在國內很多地方存在著的工商管理部門審批拍賣會，有權否定拍賣結果的觀念和做法，從而更加有利于發揮企業的自律作用，促進市場的更大發展。

其次，新的《監管辦法》根據實際情況，修正和縮短了原來《暫行辦法》中將受理備案的時間限制在“拍賣日前七天內”的規定，拍賣企業只要在拍賣活動當日前到工商機關備案即可，增強了拍前備案在時間上的靈活性，免得無法及時攜帶拍賣前七天發布的拍賣公告原件去工商部門備案的尷尬。

另外，新的《監管辦法》中認為，《暫行辦法》第十條第一項規定對“不經拍賣競價程序處分拍賣標的”行為進行行政干預是不適當的，因此將此項予以刪除。這一修改對于未來拍賣行業的發展也許會成為最為重要的一項修改！

自1997年我國《拍賣法》實施和2001年執行《暫行辦法》以來，國內工商管理部門一直本著拍賣行只能拍賣不能做普通銷售的原則進行管理，拍賣企業的營業執照上營業范圍原則上是不能出現變賣、銷售的字樣的。但在實際運作當中，拍賣場上對于某項拍賣標的只有一個競買人出價時還算不算拍賣？流拍之后經委托人同意能否將拍賣標的以某一價格賣給買家？拍賣企業能否作為中介代理銷售？等等，一直存在著爭論和分歧。而國外各國的房地產拍賣行大多有著既可以銷售也可以拍賣的靈活，藝術品拍賣企業又能拍賣還能“私人洽購”的結合，而原先的《暫行辦法》在很大程度上限制著拍賣企業的手腳。新的《監管辦法》中的這一修改有利于去掉這一限制，也許表明了工商管理部門今后有可能進一步放開拍賣企業的經營方式！

《監管辦法》中給企業減少負擔的修改值得贊賞。根據工商機關監管執法理念的轉變和拍賣業快速發展的實際情況，新的《監管辦法》不再將《暫行辦法》“工商行政管理機關可實施拍賣現場監管”的內容單列一款，僅在第八條中規定“拍賣企業應當在拍賣現場公布工商行政管理機關的監督電話。工商行政管理機關實施現場監管的，拍賣公司應當向到場監督人員提供有關資料及工作條件。”這樣，避免過多的工商管理部門工作人員到拍賣現場監督給企業帶來的負擔，也有利于給各級工商管理部門松綁和減少工作負擔。同樣，《監管辦法》中提出可以通過互聯網進行拍賣備案，都可以有效節約拍賣企業和管理部門的時間成本，提高備案工作效率。

02 新的《拍賣監督管理辦法》的不足之處

修改后的《監管辦法》中明顯回避了一個問題，即工商管理部門對于沒有取得拍賣企業營業執照的機構從事經營性拍賣活動予以制止、取締以致處罰的條款，而只是在第九條中規定拍賣企業不得雇傭非拍賣師主持拍賣活動。我曾在中拍協組織的對《監管辦法》（征求意見稿）的會議上書面提出過修改建議，希望加上工商管理部門對于非拍賣企業經營拍賣業務的監督處罰條款，很多專家、學者也提出了類似的建議，但最終并沒有被采納。如此看來，工商管理部門仍只把這個《監管辦法》用來監管拍賣企業，而對于更加應該管控的非拍賣企業從事拍賣經營活動的問題排除在外了，也許工商部門發現監控非拍賣企業經營的問題更加復雜，其力所難及吧！所以，這個《監管辦法》實際上降低了適應范圍，變成了只針對拍賣行業內的行政法規。而對更多的違法、違規現象沒有監管，這是本《監管辦法》最大的不足！

此外，目前利用網絡經營拍賣的活動越來越多，我也曾在書面修改建議書中提出對拍賣企業網絡拍賣的監督管理建議，最終，國家工商總局也沒有采用。

03 拍賣經營活動有必要讓政府來監督管理嗎？

從本質上說，拍賣是一種特殊形式的市場銷售行為，與商場里賣貨沒有什么根本的差別。同時，由于拍賣是一種公開舉行的銷售活動，拍賣行作為中介代理，其銷售過程受到買賣雙方以及拍賣場上其他競買人的監督，因此，拍賣過程相對更加具備公開透明、利于監督的機制。此外，拍賣是通過競爭解決供求不平衡問題的方式，較少受政府計劃、指令以及權力行為的影響，因此比起其他定價銷售方式來說，拍賣最符合市場經濟的行為準則。

目前社會上對于拍賣的非議主要在于當拍賣品為文物藝術品時，文物難于保真的特點連帶影響了大家對于拍賣過程規范性的信任。實際上，古董店里和地攤上有更多的暗箱交易和爾虞我詐，但因為古董店和地攤上的交易不公開，所以難于被人關注，也難于被人發現內幕，因而顯得更具透明性的拍賣活動出現的問題反而更多。這實際上也說明，市場化、公開透明的交易更容易受到社會監督，更容易引起關注和出現話題，大家批評監督的結果對拍賣行業的成熟會產生很好的促進作用。

在世界上的許多國家里，拍賣行常常可以同時做銷售，銷售公司也可以兼做拍賣，僅僅就是不同的銷售方式而已。因此，政府是不會對拍賣有著格外的重視的。在我國，1979年《辭海》曾拍賣定義為“資本主義商業中的買賣方法”，因此，即便是改革開放之后，重新引入了拍賣交易行為，拍賣都會格外受到政府更多的限制和監督。尤其是，改革開放后國內拍賣業的出現和第一批生意是參與了為了反腐倡廉而進行的海關緝私罰沒物品的變現過程，罰沒的拍賣成交款是為了上繳國庫，因而，政府對拍賣更加格外地“關照”。1997年國家頒布的《拍賣法》和2001年國家工商局出臺的《暫行辦法》就是在這樣背景下出臺的。

面對市場經濟日臻成熟的今天，文物藝術品拍賣和房屋、車輛等大眾消費品的拍賣已經占據了拍賣業的絕大部分市場，立足于最初對拍賣業監督管理和罰沒公物拍賣業務而出臺的《拍賣法》和《暫行辦法》都有著司法、行政對拍賣經營干涉過多、過細的問題。比如，拍賣會上賣幾幅畫、幾輛車有必要到工商局去備案嗎？畫廊里不是天天在賣畫嗎？舊車交易市場天天也在賣車，也沒看見誰要去工商管理部門逐項備案。這些過度的行政監督和管理必然就會給企業帶來很多負擔，也給國家行政機關增添了額外的負擔。歸根結底，這是我們的立法者、執法者一直沒有對市場經濟和拍賣行為真正理解，沒有區分關于司法、行政委托拍賣與社會大眾委托拍賣之間區別的緣故！

我以為，隨著國家的市場經濟體制進一步的成熟和完善，國家法律、法規對于拍賣業的管控應該逐步地放開，除了執法機構罰沒公物拍賣、人民法院司法拍賣等司法、行政委托的拍賣活動可以由委托機構進行監督以外，對于普通的文物藝術品、房產、車輛、民用生活用品的拍賣，都可以形成由交易各方當事人、新聞媒體、社會各界的監督，稅務部門監督，以及人民法院的審判機制來取代行政手段的監督管理形式。我們期待不久的將來對于我國《拍賣法》和相關法律法規能有進一步的修改！