土地潛力評價體系亟待引入

通過調研，於忠祥得出的結論是安徽的土地資源至少還有三分之一的潛力可挖，這也意味著在目前的基礎上，通過節約集約用地方式還能再造三分之一個安徽。

在保護耕地和合理規劃土地利用的基礎上，如何更節約集約地使用土地資源？在區域經濟發展中。如何對產業進行分類并合理制定供地標準？……安徽曬出的土地“賬本”也引發社會對合理利用土地資源的廣泛關注。

“一方面，不管每年的土地指標有多少，各個地方都會喊著不夠用，片面將供地規模擴大和城市擴張等同理解；另一方面，一些借‘花園工廠’、‘爛尾樓’之名行圈地之實的現象時有發生?！痹诮邮苡浾卟稍L時，安徽農業大學國土資源研究所所長於忠祥教授對時下的土地“怪現象”深感憂慮。在其看來，對土地節約集約利用并引入科學合理的土地潛力評價系統已迫在眉睫。

尋找“理想值”

在於忠祥看來，節約和集約使用土地有雙重含義。

節約利用土地是指在土地開發和利用過程中，合理確定城鎮擴展范圍，盡量減少增量土地、挖掘存量土地，提高城鎮土地利用效率。

而集約利用土地則意味著以提高經濟社會總體效益為目標，以現有生產技術水平和生活設施為標準，在滿足生產和生活水平健康提升的基礎上，實現土地資源可持續利用。

“簡而言之，節約集約用地既側重‘量’也側重‘質’?！膘吨蚁榻忉屨f，除了土地利用減增量挖存量之外，更要關注土地是否能夠可持續的利用，而這一點恰恰容易被忽視，“在土地指標流轉的過程中，不僅要關注流轉指標，更要關注指標背后的土地，流轉的土地是否具備相同的肥力，是否適合農業的發展，是否能持續地供給使用。這些都是問題?！?/p>

於忠祥告訴記者，在對安徽眾多地市的走訪中，他一直試圖找到一個“理想值”對當地建設用地潛力進行評價。

而這一“理想值”可以被視為判斷土地利用節約集約程度的重要參考。

通過調研，於忠祥得出的結論是安徽的土地資源至少還有三分之一的潛力可挖，這也意味著在目前的基礎上，通過節約集約用地方式還能再造三分之一個安徽。

在如何界定土地利用“理想值”方面，於忠祥引入了“粗放邊際”和“集約邊際”這兩個概念。

據其解釋，粗放邊際就是對土地投入的最低限度，表現形式主要為低投入低產出的掠奪經營；而集約邊際指的是對土地投入的最高限度，主要表現為當對土地的投入超出土地的承受能力時，也得不到高額的土地報酬。

“粗放經營在農業中表現為盲目開墾荒地，掠奪地力，最終會導致水土流失，環境退化，在工業中則表現為盲目擴大面積，低矮廠房零散布局等。在這種階段，土地還沒有得到充分的利用，因而要禁止擴大土地的利用面積?！?/p>

而集約邊際則是另一個極端。超過集約邊際之后，即使繼續加大對土地的投入，也會受土地承受能力的限制，其轉化能力和經濟能力都會下降。此時，就需要擴大農用地面積，城鎮的發展也需要適度和理性的擴張。

“土地利用的‘理想值’應該是介于粗放邊際和集約邊際之間的，也是一個動態的數值，會隨著社會發展、技術提高等變化。每個地區的‘理想值’都不相同，而找到這樣一個數值對各地區的土地合理利用是非常關鍵的?！膘吨蚁榉治稣f。

管而不死

除了探討界定土地節約集約的衡量標準之外，於忠祥認為實現路徑也同樣重要。

他建議，將節約集約用地落實在實處，必須：一、突出規劃的引導，約束和控制地位；二、在實現配置的同時，輔以適度的政府管制；三、要利用經濟杠桿，迫使土地利用者自覺地節約集約用地；四、嚴格政府審批程序，從源頭上打造節約集約用地的政策環境。

於忠祥進一步解釋說，發揮規劃的整體控制作用，意味著安徽省各地要結合自身區位及資源優勢建立完善的用地體系。在此基礎上，各級政府要充分發揮土地利用的調控作用，對工業、住宅等進行清晰地區分。

“土地供應是非常有講究的。各地區在落實產業導向政策的同時，應將產業項目分為鼓勵類、允許類、限制類和禁止類，對限制類項目有條件供地，對禁止類項目一律不供地，即使是鼓勵類和允許類項目也要制定不同的供地標準，對用地規模過大的項目要采取分期供地。”於忠祥如是說。

政府的適度管制也被於忠祥視為土地市場配置中必不可缺的環節。

他建議政府在營造用地者公平競爭的同時，要做到管而不死，保證土地以市場價格出讓。其次在城鎮整體規劃的開發實施、土地督查、加強建設用地年度供需平衡，杜絕開發商囤積土地、開放搞活二級土地市場等方面政府也應多做嘗試。

“我們在調研中經常會發現一些企業借‘花園工廠’‘爛尾樓’之名行圈地之實的現象，土地價格低的時候他們將土地囤積起來，等到土地價格上漲的時候再賣出去，這種方式既不利于土地市場的穩定，也是對土地資源的一種浪費。”

於忠祥建議國家應征收不動產稅，對粗放利用土地、集約利用土地、閑置土地等情況分類征稅。此外，也可以在減少增量土地，挖掘存量土地方面多做嘗試，逐漸提高增量土地投資的收益補償和土地轉用后生態功能損失補償，利用經濟杠桿迫使土地使用者在挖掘存量用地上下工夫。

此外，於忠祥還認為應通過建立工業用地彈性出讓、土地利用總體規劃跟進、節約集約用地經驗引進、合理的利益分配及節約集約用地獎懲等五個機制來規范土地的使用。

“很多工業項目都是有生命周期的，但是其用地的出讓期限全部定為50年，這種情況繼續持續下去勢必造成工業荒地。在推行和完善國有土地出讓制度的前提下，把租賃作為出讓方式的補充也是可行之策?！膘吨蚁楦嬖V記者，此外，要多走出去也要多請進來，積極推廣和學習國內外對節約集約用地的成果做法和經驗，為我所用。

他認為，土地利用中要堅持獎懲分明。對超標用地的，要堅決核減用地面積，對節約集約用地的項目，要優先解決用地指標，并設立專項獎勵基金，獎勵節約集約用地的先進企業和單位。