城鎮化或城鎮神化？

只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮化的精髓。依靠沒有“市”的“城”維持經濟增長，那是將城鎮神化，一個美好卻無法實現的城鎮神話。

翻開近期的報刊，“城鎮化”無疑是使用頻率極高的一個詞。

在傳統經濟增長模式的潛力行將耗盡之際。“有效需求不足”的凱恩斯幽靈籠罩著中國經濟。在過剩產能的沉重壓力下，企業再也不敢擴張投資規模；各級政府雖有信心有決心，財政和銀行卻已捉襟見肘，難以為繼；雪上加霜的是外需疲軟。

忽然間，地平線上出現一道曙光，城鎮化！據說，城鎮化將拉動基礎設施投資40萬億，相當于2012年GDP的80%；據說，城鎮化將從根本上扭轉長期以來的投資一消費失衡，因為城鎮居民的人均消費是農村3倍。忽然間，不必推動改革就可拉動需求了，忽然間，不必觸動復雜利益關系即可調整結構了。據說，只要抓住城鎮化這一環。中國經濟就將以8%的速度至少再增長20年！

市場化的結果而非政策工具

先讓我們看看歷史吧。讀史未必使人聰明，忽視歷史卻是不可饒恕的愚蠢。

改革開放30多年至今，我們可記得什么時候搞過城鎮化的規劃？可曾制定過什么樣的城鎮化政策？從來就沒有。沒有宏偉藍圖，沒有統籌兼顧，沒有配套政策，沒有資金安排，甚至連試點推廣都沒有，不知不覺中，城鎮化率就從1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除進城不落戶的農民工，城鎮化率也達到了35%左右。

城鎮化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉社會、經濟、市場、產業和文化發展的自然結果。政府不應自己動手、圈地遷入、按圖造城，而應該并且只能是營造有利于城鎮化的法律和政策環境。

回顧過去的歷史，對我國城鎮化貢獻最大的，當屬農業改革和民營經濟的發展壯大。上世紀七十年代末，我們解散了人民公社，打破了僵硬的計劃體制，長期束縛在故鄉和故土上的寶貴生產要素——勞動力開始自由流動，經過鄉村副業和鄉鎮企業。最終進入了城鎮工商業和服務業。

農村改革的意義不僅在于為城鎮經濟提供低成本的勞動力，而且還在于農業剩余的大幅度增加。古往今來。世界上城市擴張的制約因素都是農業剩余，即農業產出減去維持農村人口自身所需后的剩余。我國明、清時期的城市規模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在農業生產效率基本不變的情況下，可供城市人口消費的糧食減少，導致城市規模的萎縮。建國后實行至今的戶籍制度，其初衷在相當長的時間內也是限制城鎮人口的增長，緩解糧食供應的壓力。

農業改革徹底打破城市擴張的這個瓶頸制約因素。“包產到戶”從根本上改變了農民的激勵機制，集體經濟的“大鍋飯”讓位于真正的按勞分配，“多勞多得”提高了農民的生產積極性。單位土地產出隨之增加。在短短幾年內就解決了城鎮的糧食和副食供應問題，為城鎮的發展奠定了堅實的基礎。

生產效率的提高使農村勞動力變為多余。幸好我們在二十世紀八十年代中期啟動了城鎮經濟改革，快速增長的民營企業及時吸納了農村的富余勞動力，而民營企業的發展又得益于國有經濟的改革與收縮。國有企業從競爭性行業中退出，釋放出原材料、能源、機器設備。民營企業由此在市場上獲得了生產所需的投入品。在這個資源從農村到城鎮、從國有到民營的重新配置過程中。既沒有政府規劃，也沒有政策扶持和指導。政府做的只是打破計劃體制，一只“看不見的手”——市場——無聲無息而又有效地組織和協調了城鎮的經濟活動。價格信號指導了城鄉資源的流動與組合。這里所說的價格信號不僅指企業投入和產出品的價格，而且包括資本回報率和工人工資等生產要素價格。

在價格信號的指導下，資源必然流向更有效的地方。企業追求資本回報最大化。力圖實現成本最小的投入品組合。這導致投入品的有效利用：追求收入最大化。農民一定會尋找最適合自己的工作，這意味著勞動力的有效使用。

改革開放以來，經濟高速增長的根本原因就在于以市場為基礎的資源重新配置。自利的企業和個人無意中提高了社會資源配置的效率，也在無意中提高了城鎮化的程度。“無心插柳柳成蔭”，迄今為止的城鎮化是誰也沒有、也不可能預料到的一個結果。政府過去做的和今后應該做的是促進資源的自由流動，或者更現實一點講，起碼不要為資源的市場化配置制造障礙。

就政府的作用而言，回顧“傻子瓜子”事件是非常有意義的。設想當初若以“走資本主義道路”為名，將民營企業家投入監獄，民營企業就無法生存，而沒有民營企業，進城的農民到哪里去就業呢？如果沒有那時的民企創造足夠的就業機會，今天的城鎮化率又會是多少呢？

改革解放了資源和生產要素。資源與要素的自由流動導致城鎮化水平的提高。隨著企業與人口集中到城鎮地區。聚集效應越來越顯著，城鎮經濟的效率進一步提高，而產生聚集效應的，依然是那只看不見的手。

若干具體的改革

這當然不是說政府無所作為。在城鎮化的過程中，政府的職責是：（1）放松管制，減少干預，促進資源的自由流動；（2）公正執法，保障市場自愿交易的順利進行；（3）提供市場供應不足的公共產品與公共服務。圍繞這三項職能，我們簡要討論幾個和城鎮化相關的改革問題。

1 取消戶籍制度，讓農民工享有與城鎮居民同樣的社會保障和社會服務。由此而產生的公共設施與服務的投資需求，通過財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名，繼續保持歧視性的戶籍制度。阻礙勞動力的流動。

2 推進土地制度改革，從確認農民土地權利入手，允許集體土地直接進入市場，取消剝奪農民的征地環節。廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。這項改革不僅可增加土地供應。降低城鎮房價，有助于城鎮職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉移到農民手中，使他們有可能在城里租房、買房。進入并且真正融入城鎮的經濟與社會。目前已有一些地方進行了改革試點，要想在全國范圍推廣，就必須平衡已經相當緊張的地方財政。否則就有可能因土地收入的減少而引發地方性的財政危機。

3 以節流和強化民眾監督為主，平衡各級政府的財政預算。財政改革的重點不是中央和地方如何分錢，而是政府和民眾如何分錢，民眾如何監督政府花錢。地方財政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。1990年代中期實行分稅制后，地方政府作為一個整體。收入并沒有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預算內收入僅夠養人，投資主要靠賣地收入。若不削減開支，強化對開支的監督和制衡，再開發多少財源也不夠用，況且開源勢必增加企業和民眾負擔。

4 減少和解除管制。取消對資源自由流動的行政性限制。一方面，放松對銀行和金融市場的管制，金融機構可根據收益和風險平衡的原則，自行參與城鎮化建設，政府以利息補貼等方式適當引導；另一方面，開放服務業和國有壟斷行業，允許資源和生產要素自由流入，創造更多的城鎮就業機會。

5 廣泛吸收各種民間資金。在政府的主持下，建沒公共設施，提供公共服務，例如，低成本醫院、中小學校、城市街道和公交以及少量的廉租房。未來城鎮民眾的居住主要靠市場解決。而無法將希望寄托在政府大包大攬的保障房上。政府既無足夠的資金和管理能力，也不可能預見人口流動的方向和聚集地點。保障房很可能建成沒人住，而有人愿意去住的。又可能在行政性分配過程中產生大量尋租腐敗。不要用新加坡或中國香港作為保障房方案的依據，幾百萬人和上億人的住房供應完全不是一個概念。除了規模小、管理難度低，廉清的政府也是新、港模式的必要條件。對此我們要有自知之明。

6 取消城市的行政級別，停止按行政級別分配公共資源，避免在城鎮化的過程中出現超大城市。人口向首都等大城市集中的一個原因是優惠的公共資源，例如學校和醫院。

7 探索新型的城市治理方式和管理體制，新體制的核心是市民廣泛而積極地參與，以及行政管理的公開和透明。沒有民眾的監督與制衡，地方財政預算難以平衡，官員腐敗和環境污染等社會公害就是不治之癥。在新型的城市治理機制下，政府的職能不再是經濟建設，而應轉向以提供公共設施和社會服務為主。

資源在市場上的自由流動形成城鎮，城鎮聚集效應在市場上得到實現，或許用“城市化”這個詞能夠比“城鎮化”更好地表達筆者想要傳遞的信息。城市由“城”和“市”組成，“市”為效率的源泉和增長的動力，“城”是經濟發展的結果。當然，反過來“城”也促進“市”的擴大與效率的進一步提高。“市”的主角是企業和個人，政府僅僅是“城”的守夜人。只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮化的精髓。依靠沒有“市”的“城”維持經濟增長，那是將城鎮神化，一個美好卻無法實現的城鎮神話。