淺談當前農村土地流轉現狀及政策選擇

【內容提要】 土地流轉是涉及億萬農民切身利益的大事情，是關聯經濟、政治、社會、文化多方面的大工程，是農村基層干部群眾的大創舉，探究其中的發展規律，意義重大且十分必要。本文調研了湖北農村土地流轉的基本情況，特別是重點調研了華豐農業專業合作社，對新形勢下土地流轉的五個重大問題有了一些新的思考和認識。

【關鍵詞】 土地流轉 重大問題 調查 思考

【作者簡介】 何紅衛，農民日報湖北記者站站長；余愛民，湖北省委政研室農村處副處長；胡小芳，華中農業大學土地管理學院副教授、博士。

【中圖分類號】 D668 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2013）11-0059-02

湖北省天門市華豐農業專業合作社土地規模經營面積達到6.5萬畝，橫跨天門、仙桃、漢川、沙洋、鐘祥、京山等六個市縣多個鄉村，榮獲湖北省“五強農民專業合作社”和“全國農民專業合作社示范社”稱號，是一個集“流轉高價位、土地高產出、社員高收入、管理高效率”于一體的現代農業合作社樣板。在調研了湖北農村土地流轉的基本情況，特別是重點調研了華豐農業專業合作社情況的基礎上，我們對新形勢下土地流轉的五個重大問題有了一些新的思考和認識。

一、土地流轉的方式和目的是什么

華豐合作社所進行的土地流轉，集中在三種流轉方式上：一是長期流轉。合作社與整組整村流轉土地的農戶簽訂10年以上合同，每年每畝支付千元以上的流轉金，并負責土地平整以達到機械化作業要求。二是合作種植。種田大戶提供土地及生產資料成本，合作社提供全程農田作業機械、技術、田管勞務，六四分成，風險共擔。三是季節性流轉。合作社支付農戶每畝流轉費100元，秋播時種植一季小麥或油菜，于次年6月中旬將土地耕整后交還農戶種中稻，做到“人懶田不懶”。這三種方式的核心價值，就是把最大利益流轉給農民，把最大效益回報給土地，用最大努力滿足農村社會需求。

土地流轉的目的主要在四個方面：一是發展適度規模經營，推進農業現代化；二是轉移農村勞動力，增加農民收入；三是穩定糧食生產；四是促進城鎮化、工業化。簡言之“四增”，農業增效、農民增收、糧食增產、“四化”增速。

二、土地流轉靠誰主導

華豐流轉土地，沒有去找市長、鎮長，而是去找組長、家長；沒有去逼著催著農民流轉，而是給出最大利益吸引農民流轉；沒有搞“齊步走”的統一優惠政策，而是開出三個方子供不同層面的農民選擇。這正是市場主導、行政引導的最佳模式和最好效果。

土地流轉一路走來，總的來看還是市場當主角、行政當配角。最初的土地流轉是“不可以”和“不允許”，農民只能偷偷摸摸地干，被鄉村干部抓住了還要挨批評。后來因為農村勞動力大量地向城鎮和工業轉移，大量的農田棄種拋荒，基層干部不得已動員甚至“命令”黨員干部帶頭“轉包”，并且長時間、大面積、低價格“出租”給老板和債主。后來稅費改革、取消農業稅，土地從包袱變成了財富，農民紛紛回家要地。經過土地延包再確權、再完善，農民在得到穩定的土地權益后，勞動力仍然選擇進城務工。再后來，種田比較效益越來越低（工資收入增長快、生產成本增長猛、糧食價格增長慢），機械化普及越來越快，新型經營主體越來越多，政府推進作用力越來越大，四輪驅動，土地流轉便一路“呼嘯前行”。土地流轉所形成的轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種模式都是市場模式。至2012年底，湖北土地流轉轉包占43.5%、出租占30.4%、互換占5.1%、轉讓占11.7%、入股占3.8%、其它占5.5%。

三、土地流轉轉給誰

華豐合作社是政府放心、農民放心的流轉對象。政府要引導把主要流向朝著種糧大戶、家庭農莊和像華豐一樣的農業合作社上，更要把主要精力放在培育新型職業農民、培育專業大戶和家庭農莊、培育農民專業合作社上來，要讓更多的新型農業主體占領土地流轉的主戰場。

如果說土地流轉有一個流轉給誰的問題，那就是針對工商企業而言的，因為流轉給農民、農莊、專業大戶、專業合作社都不成問題，只有與“三農”八輩子搭不上桿的工商企業進來了便如同“狼來了”一般。這個問題應該從兩方面來看。一方面，工業支援農業，工農產業互動，這是一個大趨勢；農村農業和農民都是開放的，這也是一個大趨勢。農產品加工業的快速發展和以龍頭企業引領帶動的農業產業化發展是這個大趨勢發展的必然結果，工商企業進入土地流轉、規模經營也是這個大趨勢發展的必然結果。另一方面，我們要看到，國家也有明確的政策，不提倡工商企業長時間大面積租賃農民的承包地，其戰略意義非常清楚，就是要從宏觀上防止工商資本下鄉惡意“圈地”，控制農地受市場逐利主義的影響向非農產業流轉，從而確保農民在農業經營中的主體地位。我們應采取的態度是，發揮其積極作用、控制其消極作用，用其利，除其弊，做到正確對待、有所限制、加強監管、底線約束、規范發展。

四、流轉土地用來“種”什么

華豐合作社以農為根，以糧為本，堅持生產糧食，他們也進行調整，主要是把低產田調成高產田，把常規品種調成優質品種，把單一種植模式調成復種和立體種養模式，把“牛耕人插”調成全程機械化作業。我們推廣華豐作法，不是要求所有流轉的土地都必須如華豐一樣專門種糧食，但土地流轉用來種什么應該有底線約束，這就是決不減少和損壞基本農田，決不改變種糧和農業用途，決不可荒廢土地，決不能辦工廠和搞房地產。

其它地方流轉后的土地究竟種了些什么呢？我們調查發現，一是種糧食，這是最低收入層面的，也是最主要的用途。二是種蔬菜，城郊流轉土地很多用于種蔬菜，一個大棚蔬菜，可以賺到千把甚至幾千元錢，比種糧食強好幾倍甚至十幾倍。三是種花種藥。這類以山區和城郊為主，不多。四是養魚養豬。養魚的主要在平原湖區，養豬的主要在山丘崗地。這類土地處在基本農田邊緣，租期都比較長，一般都進行了土地改造，有的挖成了魚池，有的建起了豬圈。五是“接二連三”。與二產業結合，搞農產品深加工，與三產業連接，搞旅游服務業，俗稱“高效農業、設施農業、觀光農業、旅游農業”等，這是最高收入層面的，是發展勢頭最旺的一塊。

糧食安全是國家天大的事情。習近平總書記在湖北考察時反復強調，糧食安全要靠自己，自己的飯碗要裝自己生產的糧食，并且特別強調，土地流轉要保障基本農田和糧食安全。各級黨和政府都要高度重視這個天大的國計民生問題，要通過有力有效的政策措施，特別是流轉用途管制措施，來確保“土地流轉中的糧食安全”，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。

五、農民權益如何保護

我們在調查中發現，農民“五權”容易受到侵害：一是農民集體所有權“有點虛”。大凡成片整塊流轉的土地，都是幾個村干部“當家作主”，或者“村支書說了算”，留守老人和婦女兒童缺乏“保護權益”的能力和實力，未經村民會議或村民代表會議三分之二以上成員同意擅自處置集體土地資源、暗箱操作、低價發包、侵吞發包收益的問題比較嚴重。二是土地承包權“有點輕”。一遇行政干預，特別是主要領導領著大老板、大企業進入的時候，老百姓的承包權就顯得“無足輕重”，就要讓位于“重大招商引資成果”。三是流轉收益權“有點低”。少數地區特別是偏遠山區還停留在“零租金”的親情鄉情型流轉狀態，很多地方流轉價格一直在低迷中徘徊，一部分流轉價格被“領導出面”或者社會強勢力量“出頭”壓得很低，農民沒有對等談價的“座位”。四是話語權“有點小”。不少用土地、機械入股合作社和企業的農民，只能做事拿錢，沒有話語權，更沒有當家權。五是合作利益權“有點險”。有的合作社門檻較高，社員投入較大，但管理水平跟不上，市場應對能力差，遇到風險便“全軍覆沒”；有些農業產業化龍頭企業，生產經營模式是“公司加農戶”，分配模式是“公司減農戶”，市場有利農戶還可以分得一匙羹，市場有難老板只顧自己脫身，哪里顧得上社員利益損失；還有些具有“戰略眼光”的大老板，因為幾百上千畝土地流轉、規模經營便成為省市先進典型，政治利益得到快，經濟利益得到多，而農民合作利益不一定給到位。如何維護和發展農民權益，是我們在土地流轉過程中應該研究和解決的重大問題。

責任編輯：周 俊